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terça-feira, 17 de março de 2015

Reforma política


breves considerações


O povo quer participar efetivamente da realização da reforma política e, neste sentido, nada mais coerente do que considerar a realização de múltiplos plebiscitos como uma alternativa viável de concretizar esta participação.


Controvérsia. Não há um ponto sequer, quando o assunto é reforma política, em que há consenso.
1.
INTRODUÇÃO

Não há consenso sequer em quais pontos devem ser analisados, estudados ou alterados. A única certeza é de que mudanças no sistema político democrático representativo urgem, e esta certeza já ultrapassou as paredes do Congresso Nacional e os corredores acadêmicos jurídicos para chegar ao público em geral – ainda que em informações desencontradas, confusas e desprovidas de objetividade técnica.
Em verdade, há um (já não tão) forte clamor popular, relativamente recente, que exige moralização da atividade política. E, em verdade, esta demanda popular não trata apenas de “reforma política”, expressão agora diária na mídia e no dia-a-dia da maioria da população. É certo que as demandas populares que explodiram com as manifestações do último ano são extremamente difusas e carecem de uma sistematização que permita sua concretização nas entranhas do Poder Legislativo, historicamente marcado no Brasil por um sério problema: não deixar, por um tanto de motivos, que o ordenamento jurídico acompanhe as mudanças sociais em velocidade satisfatória.
Neste diapasão, quando se fala em poder político, há que se entender que aqueles que o exercem, e, portanto, o próprio poder político, apenas respeita – ou teme – materialmente o confronto com outras duas instâncias de poder: a mídia e o povo.
Quando se fala em mídia traduza-se em todas as mídias de grande abrangência, sem excluir as redes sociais. Não há aqui qualquer intenção de macular ou criticar a atuação da mídia, mas, ao contrário, reconhecer seu papel como fiscalizadora externa dos poderes republicanos, expondo ao grande público os fatos acontecidos em instâncias avessas aos holofotes.
Por seu turno, quando se fala em povo, não há aqui a intenção de generalizar a expressão no sentido de um mero “conjunto de pessoas”, mas o povo ideologicamente organizado, ainda que formalmente desorganizado, exigindo determinado tipo de atuação dos poderes constituídos, como já foi visto em toda a história republicana brasileira, em diversas oportunidades.
Portanto, neste sentido, há de se considerar que o fato de a reforma estar na pauta principal dos poderes Legislativo e Executivo não se deve, de modo algum, a alguma atitude internamente nascida do ventre político, mas, certamente, da pressão exercida pelas duas instâncias de poder acima referidas. É um projeto, portanto, realizado a contragosto ou ainda à indiferença da grande maioria dos detentores de mandatos eletivos.
Peço, aos leitores de ocasião, que não iniciem suas críticas exatamente aqui. O propósito deste artigo é, no limite do que me permitiriam Heidegger ou Gadamer, analisar isentamente os diversos pontos em discussão no bojo da reforma política. Daí, necessariamente, a imposição de se trabalhar, em sendo possível, na ausência de hipocrisia, ideias prontas ou repetição mimética de tudo o quanto já tido – e já há muita coisa dita, de fato.
Isto posto, data maxima venia, é forçoso admitir que os legisladores brasileiros nunca foram muito generosos, ou atenciosos, na produção legiferante tocante às leis e dispositivos constitucionais atinentes à representação popular, eleições, direitos políticos ou direito eleitoral.
Para perceber o quanto o direito eleitoral e seus consectários legais e constitucionais sempre foram relegados a segundo plano – inclusive transformando o próprio Tribunal Superior Eleitoral em um Estado dentro do Estado – sugiro a leitura de outros artigos, um pouco mais antigos: “Ativismo Judicial, Democracia e Direito Eleitoral” e “A minirreforma eleitoral e o ativismo judicial do TSE”.
Há, ainda, um ponto interessantíssimo e cujo aprofundamento requer o regresso às lições competentes de teoria geral do direito, e cuja afirmativa é tão óbvia que parece não merecer ser citada diretamente: o Direito não é um fim em si mesmo.
Aparentemente é exatamente desta afirmação simples que a maioria das análises, inclusive os projetos de lei que tramitam ou já tramitaram no Poder Legislativo, se esquecem. Não há Direito que possa regular o que o mundo dos fatos não pretende ver regulado – ou pretende ver regulado de outra maneira.

Quando se está navegando nas bordas gestacionais jurídicas de um Estado Democrático de Direito, o trato com a norma deve se fazer de maneira ainda mais acurada: não existirá Direito apto a cumprir sua função social se não encontrar eco na vontade – ainda que difusa – do corpo social. Modificar as normas reguladoras do acesso ao poder e da representatividade, ou ainda normas de direitos fundamentais, demandam atenção que beira a burocracia. Pois, ao final, se tratará de uma determinada classe – a política – criando/modificando normas que alterarão suas próprias vicissitudes.
Por resumo, neste ponto: o trato com as modificações legais e constitucionais que alterarão a forma de acesso ao poder e a representação popular, mais do que qualquer outro tema jurídico, não deve ser manuseado da forma em que historicamente atua o Poder Legislativo brasileiro: da norma para o mundo real. Aqui, mais do que em qualquer outro ponto, deve ser tomado como ponto de partido o anseio popular, que, acoplado a preceitos éticos e ferramentas devidas de hermenêutica, levarão a um resultado muito mais coadunado ao que o país – diga-se, o povo – quer.
Portanto, não se pode falar em reforma política sem falar de instrumentos de participação popular direta no exercício do poder. E, não se engane, não é difícil dar à população as rédeas condutoras da reforma política. Não se trata de apenas lançar sites para receber opiniões ou realizar algumas audiências públicas. Trataremos disto em um ponto particular.
Em síntese, tentaremos abordar, em linhas científicas, em termos mais explicativos do que opinativos, os principais pontos que fazem parte deste verdadeiro conglomerado de assuntos diversos albergados sob a alcunha de reforma política: alteração do sistema proporcional, alteração do regime de coligações, cláusula de barreira efetiva, alteração do sistema de financiamento de campanha, alteração da obrigatoriedade do voto, extinção do sistema de reeleição, alteração do prazo dos mandatos de chefia do Poder Executivo, unificação da data das eleições das diferentes esferas, regime de suplência no Senado Federal, regime de votação secreta nas duas casas, alteração do regime da lei de iniciativa popular, adoção do sistema de recall, mudança dos prazos de filiação partidária.
Serão tomados, como referenciais teóricos, outros sistemas democráticos estrangeiros, para que a análise seja balizada com o que está na prática em outros países que seguem regimes parecidos com o Brasil.
Entretanto, antes de adentrar à análise individual de cada um dos temas citados, é imperativo analisar a questão da possibilidade de criação de uma Assembleia Nacional Constituinte específica, e, ainda, os mecanismos de participação popular existentes.

2.OS PROJETOS EM ANDAMENTO NO CONGRESSO NACIONAL

Há, em andamento no Congresso Nacional, uma enormidade de propostas parlamentares de leis e propostas de emenda à Constituição (PEC) que tratam de reforma política. E isto não é nenhuma novidade, nem se deve aos manifestos do último ano – já se “discutem” mudanças no sistema político eleitoral de há muito.
Há, por exemplo, duas PECs (38 e 40) que já foram discutidas em cinco sessões, conforme dispõe o rito do Senado Federal, e já estão prontas para votação; há, ainda, pelo menos outras 4 PECs aguardando a discussão em cinco sessões. Entre os projetos de lei, pelo menos cinco deles já estão em uma fase regimental em que poderiam ser votados.
Entretanto, há duas situações que merecem um olhar mais atento: (a) a PEC 344, que traz em si apensadas ainda a PEC 345 e a PEC 352, em estágio avançado de tramitação no Congresso Nacional; e (b) o grupo de trabalho, formado por ato da Câmara dos Deputados, ainda em julho de 2013, que traz em si uma análise bastante ampla de vários subtemas da reforma, embora, data venia, incorra em conclusões aparentemente equivocadas – ou cujo poder jurídico de mudança não se coaduna com a necessidade do mundo dos fatos.
Aconselho a leitura dos três textos, principalmente a PEC 352, mais ampla, e resultado direto do grupo de trabalho formado pela Câmara dos Deputados.
Em termos formais, o ideal seria a redação de uma única PEC e de uma única lei complementar que teriam o poder de modificar absolutamente todos os pontos discutidos e tidos por necessário pela sociedade. Em termos materiais, o ideal seria a participação popular em cada passo da redação destes dois instrumentos.
Antes da enxurrada de críticas, há de se entender que o momento social atravessado pelo país é crítico. A confiança da população na atividade política inexiste, e apenas os próprios partidos políticos se movimentam dentro do Estado para criar o direito que irá regular o povo. Assim, ainda que pareça uma inversão de papeis de uma lógica bastante questionável, inverter a ordem e dar à população o volante do destino da reforma política parece o caminho ideal. Os instrumentos para tanto já existem, inclusive.
O que deve ser entendido é que talvez se trate da maior mudança do sistema de poder brasileiro, maior até do que a que adveio da Carta de 1988. Neste diapasão, não se pode intender fazer algo diferente no uso de pensamentos e ferramentas iguais. Há que se cogitar, pelo menos, que para uma mudança desta magnitude, o próprio Estado se desincumba parcialmente deste dever, compartilhando, em termos materiais, o peso da mudança de rota que se entende necessária.

3.A POSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO DE ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE ESPECÍFICA

Este talvez seja o ponto em que existam menos polêmicas, ao menos no campo jurídico científico.
Diz-se isto porquanto, no campo político, a controvérsia ainda é grande sobre a possibilidade de realização de uma Constituinte específica.
De pronto, mas sem maiores aprofundamentos desnecessários, mister a utilização de alguns caracteres das noções de Constituição e de Assembleia Nacional Constituinte.
Sabe-se, de fato, que a Constituição é o nascimento jurídico de um Estado. Ou renascimento.
A Constituição é o documento que molda a existência do Estado – seus poderes, funções, órgãos, e, principalmente, os limites dos poderes estatais. Assim, em qualquer caso, seja de uma Constituição de um Estado em real formação ou de uma nova Constituição de um Estado previamente existente, trata-se, em verdade, de um mesmo fenômeno: o surgimento de uma nova ordem jurídica suprema.
Portanto, sempre há, em novas constituições, as características de revolução e de ruptura com a ordem anterior – ou com a ausência de ordem.
Conclui-se, inexoravelmente, portanto, que não é possível se falar em revolução parcial ou em ruptura parcial com a ordem anterior – ou há o rompimento ou não há. Quando se fala em modificação da constituição, mas não a sua substituição por inteiro, não se está falando formalmente nem materialmente de uma nova constituição. A isto se dá o nome de reforma constitucional.
Assembleia Constituinte é o grupo de representantes eleitos cujo objetivo final é a criação de uma Constituição. Como dito antes, portanto, terá a missão de criar o documento jurídico que representará a ruptura/revolução com a ordem jurídica anterior.
Numa lógica quase matemática, o único produto final que pode ser entregue por uma Assembleia Constituinte é uma Constituição. Parece óbvio, mas é esta irrefutável lógica que está sendo posta contra a parede em determinados setores da classe política. Não se pode, diga-se uma última vez, convocar uma Assembleia Constituinte para realizar uma reforma constitucional – mas apenas uma nova Constituição.
Assim, devem os poderes políticos utilizarem dos mecanismos de reforma que a própria Carta atualmente regente do ordenamento jurídico brasileiro prevê.

4.A PARTICIPAÇÃO POPULAR

O que se tem a dizer, neste particular, na prática, é que em quase todos os projetos de lei ou PEC que tratam do assunto, houve “participação popular”. E, por este signo, entenda-se: criação de websites para que a população emita opiniões, recepção de listas de assinaturas, realização de audiências públicas. E por aí vai. Instrumentos interessantes para que o povo possa emitir opiniões. Mas nenhum deles coloca o leme nas mãos da população.
Não se trata de aqui de uma proposição de um socialismo jurídico, de dar à população o poder e o dever de decidir e de escrever as leis que farão a reforma política.
Trata-se de utilizar os métodos de participação popular já existentes. Vejamos o que diz a Constituição neste ponto.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissociável dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(...)
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito;
II – referendo;
III – iniciativa popular.
Os grifos são deste texto.
Ora, as normas estão aí. Todo o poder emana do povo, que pode exercê-lo diretamente – através de plebiscito, referendo ou iniciativa popular. Não se trata de um penduricalho, de norma programática ou ainda de norma simbólica. O exercício do poder diretamente pelo povo está posto, como norma vigente. E devidamente regulada, conforme a Lei 9.709/98.
O problema reside na tradição do exercício do poder no Brasil, e, ainda, na ausência geral de interesse sobre a vida política do país que atinge a maioria da população. Veja-se, a título e exemplo: nas últimas eleições, o índice de abstenção no segundo turno de uma disputa acirradíssima foi de quase 20%. E isto tendo em conta que o voto, ao menos formalmente, é obrigatório. Portanto, quase 1/5 da população, mesmo sendo obrigado e com a possibilidade de sofrer sanções, não compareceu às urnas em uma eleição cujo grau de disputa foi o maior da história democrática recente deste país.
Em síntese: o povo, em maioria, não se interessa por política, ou pela atividade política, exceto nos períodos eleitorais – e ainda assim, há quem não se interesse sequer em época de eleições. Fartas pesquisas demonstram, como será visto, que os eleitores esquecem, em poucos meses, em quem votou para os cargos do Poder Legislativo.
Está posto, portanto, um cenário em que o Poder Legislativo exerce suas atribuições constitucionais sem qualquer tipo de interferência popular efetiva. Como prova, basta lembrar que a primeira lei de iniciativa popular apenas adentrou ao ordenamento jurídico brasileiro 11 (onze!!) anos após a promulgação da Constituição de 1988. Apenas em 1999 uma lei, cuja iniciativa foi do povo, teve vigência.
Quanto aos plebiscitos e referendos, a situação é ainda pior. Excluídos aqueles realizados para deliberar sobre questões territoriais de Estados e Municípios, apenas dois foram realizados nas últimas décadas: um Plebiscito obrigatório, inclusive com data marcada, previsto no artigo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e um Referendo, sobre a compra de armas no âmbito do Estatuto do Desarmamento, no ano de 2005.
Há, por óbvio, correlação entre o desinteresse político da população e o baixo exercício direto do poder pelo povo. E, nesta toada, segue o Poder Legislativo atuando através de representantes que nem sempre votam – pois sequer os consultam – conforme seus próprios eleitores gostariam que votassem.
Tecnicamente falando, o instrumento a ser utilizado no caso da reforma política seria o Plebiscito. Aqui, nenhuma novidade está sendo dita – os poderes constituídos já levantaram esta hipótese. O que já é louvável, mas pouco explicado e nada colocado em prática.
Não pode haver ilusão neste ponto. Certamente será um processo difícil e demorado aprovar uma reforma política que necessite, absolutamente, de aprovação do povo através de Plebiscito. Entretanto, não se olvide de que o próprio labor do Poder Legislativo é caracterizado, indelevelmente, pela morosidade.
Em situações normais, comuns, ordinárias, nenhuma produção legiferante é posta a valer sem que longos anos se passem. O Poder Executivo acostumou-se a governar, no dia-a-dia, através da utilização inconstitucional das Medidas Provisórias, e o Congresso Nacional – não somente porque assim querem os parlamentares, mas pelo próprio rito necessário – não atua na velocidade necessária para juridicamente regular as mudanças que ocorrem no mundo real.
Apenas a grande pressão popular – e da mídia – possuem o poder de acelerar as tramitações legislativas. Nestas hipóteses, de grande clamor popular e ampla divulgação nos meios de comunicação, as casas legislativas, de todas as esferas, costumam acelerar os trabalhos. Entretanto, esta aceleração é diretamente inversa à qualidade jurídica do que será posto no ordenamento jurídico.
Em síntese, diante da pressão que não pode ser superada – e antes de tudo tenta-se superá-la – o Poder Legislativo acelera seus andamentos, mas normalmente aprova algo muito inferior ao que o clamor popular e a pressão das notícias exigiam. Uma espécie de “satisfação” dada pela classe política à pressão que foi submetida.
Se todos concordam que o tema da reforma política é relevante, necessário à própria sobrevivência do regime criado pela Carta de 1988, o requisito velocidade não pode ser o preponderante. Não basta que discussões sejam travadas em curto espaço de tempo, ainda que com realização de audiências públicas, para a aprovação de algum tipo de legislação que não resolverá o problema, mas apenas o postergará.
A questão da reforma não se resume a qualquer um dos seus pontos, por mais que todos eles sejam extremamente relevantes: trata-se de resolver um desastre próximo que ameaça o próprio sistema democrático brasileiro. De salvar a confiança do povo na existência do Estado em si, como instância de organização social. A forma de representação popular e a atuação da classe política devem ser reinventadas. E, imagina-se, não deve partir da própria classe política tal reinvenção.
Portanto, o que ora se defende é que se abra mão da rapidez com que os poderes republicanos querem responder à pressão popular, reforçando o caráter definitivo de resolução do problema a ser enfrentado.
E, neste mister, se deve haver tempo, basta haver vontade política para organizar a reforma de modo que o povo atue diretamente sobre ela.
Plebiscito. Mas não na forma que ora é discutido. Um plebiscito apenas para tratar sobre tantos temas pontuais e diversos entre si teria um efeito desastroso. Pior até do que excluir a atuação popular direta.
Plebiscitos. No plural. Um para cada tema relevante para que se reconstrua um sistema representativo e político em que a população confie e, acima de tudo, respeite.
O ceticismo, cinismo e hipocrisia, sempre de plantão, taxarão a ideia de absurda ou ainda dirão que é impossível realizar inúmeros plebiscitos num curto espaço de tempo.
Mas esta não é a verdade. É possível, sim, realizar inúmeros plebiscitos, individuais, para cada tema da reforma. A Justiça Eleitoral tem expertise para tanto. Basta a vontade política de levar a ideia do papel para a prática. Seria possível, em menos de dois anos, realizar vários plebiscitos, abrangendo todos os temas da reforma.
Ainda em rebate aos plantonistas acima, diga-se: dois anos, para se mudar um sistema inteiro, transformando-o em algo que a sociedade escolheu diretamente fazer, é um tempo excelente. Haverá qualidade, e, acima de tudo e de qualquer questionamento, legitimidade nas decisões que saírem das consultas populares.
Alguns dados relevantes para entender a facilidade de se realizar plebiscitos e alguns que farão crescer as interrogações sobre o porquê de o Brasil não se utilizar deste expediente com mais frequência.
De pronto, para se convocar um plebiscito basta, apenas, um decreto legislativo, de iniciativa de um terço, ou dos senadores, ou dos deputados federais. Em números, basta que 171 dos 513 deputados deem iniciativa a um decreto legislativo. Ou ainda que 27 dos 81 senadores realizem a mesma iniciativa. Vide o artigo 3º, da já citada Lei 9.709/98.
E, depois disto, basta que o decreto seja votado em ambas as casas, na forma do Regimento Comum do Congresso Nacional.
De pronto, todas os projetos de norma, de qualquer espécie, que versem sobre o mesmo tema que será decidido em plebiscito terão seus andamentos sustados. E, portanto, haverá tempo o suficiente para discutir a matéria no âmbito político, antes de apresentar os plebiscitos individuais aos cidadãos.
Diante de um procedimento tão simples – iniciativa de um terço de qualquer das casas do Congresso Nacional e aprovação em ambas – é de se perguntar o motivo pelo qual o Brasil não realiza plebiscitos – e aqui, leia-se, pergunta a vontade da população – sobre diversos aspectos legislativos relevantes.
Neste questionamento também reside a resposta à impossibilidade de serem realizados tantos plebiscitos quantos forem necessários a aprovar uma reforma política que atenda aos interesses legítimos do povo.
Tomemos um exemplo internacional, cujo país tem proporções territoriais e populacionais ainda maiores do que o próprio Brasil – para quem acredita na impossibilidade de se realizar tantas votações nesta pátria.
Os Estados Unidos da América realizaram, em conjunto com as últimas eleições de 2014, consultas diretas à população sobre 146 (cento e quarenta e seis!) pontos diferentes. O Brasil, em mais de duas décadas, consultou o país inteiro apenas por duas vezes.
Não se trata de americanizar o Brasil, mas de entender o mecanismo utilizado lá e em inúmeros outros países. Na Suíça, por exemplo, pode ser realizada uma emenda à Constituição por iniciativa popular de apenas 100.000 (cem mil) habitantes. Em resumo, inúmeros países democráticos caminham na direção da amplitude da participação popular.
Perceba-se, quanto ao quesito tempo, que nos Estados Unidos a votação sequer é eletrônica. É de se imaginar, portanto, que seria perfeitamente possível realizar pouco mais de 10 (dez) plebiscitos em um país com sistema de voto universalmente informatizado.
Portanto, insista-se: o caminho para uma real reforma política, aquela que o corpo social quer que aconteça, que lhe traga de volta a confiança no funcionamento da classe política, e, consequentemente, do Estado, não pode ter outra base senão a divisão da responsabilidade entre os poderes constituídos e o povo, em atuação direta, constitucionalmente conforme.

5.Os subtemas em espécie

5.1Alteração do sistema proporcional, do regime de coligações e cláusula de barreira efetiva

Dado os cruzamentos intransponíveis entre os três assuntos, a análise necessariamente deve ser conjunta.
O ordenamento jurídico atual prevê a utilização de dois sistemas eleitorais para a eleição dos representantes do povo no exercício do poder.
Vide, para tanto, os artigos 45, 46 e 77 da Constituição. Para a explicação sobre o sistema proporcional, a conta a determinar quem serão os candidatos considerados eleitos e os suplentes, vejam-se ainda os artigos 106 a 113 do Código Eleitoral.
Em suma síntese, o sistema majoritário prevê que será eleito sempre aquele candidato que obtiver mais votos do que o(s) outro(s). O sistema proporcional, por outro lado, utiliza-se de fórmulas matemáticas para garantir que alguns candidatos sejam eleitos mesmo que não possuam a maioria dos votos. No Brasil, o sistema majoritário é utilizado para a eleição de todos os cargos de chefia do Poder Executivo e para o cargo de Senador. Para deputados (todos) e vereadores, é utilizado o sistema proporcional.
Há uma lógica dentro da escolha constitucional brasileira pela existência dos dois sistemas, e isto passa por um conceito de democracia que não é internalizado unanimemente. No senso comum tem-se como ideia abstrata e resumida de democracia como sendo aquele regime em que são respeitadas as decisões da maioria.
Entretanto, este conceito – e provavelmente nenhum outro conceito já dado de democracia – está completo. Para fins do que se pretende explicar neste momento, é necessário internalizar que a democracia é o regime em que é respeitada a vontade da maioria, entretanto, com direitos e garantias às minorias, inclusive de acesso ao exercício do poder.
Neste sentido, adotar-se um sistema majoritário exclusivo para a eleição de todos os cargos não atenderia, a contento, a missão constitucional de dar acesso ao poder às minorias. Inexistindo sistema proporcional, sempre representantes de grandes maiorias serão eleitos. E junto com a ausência de representação política e do exercício do poder, esvaem-se as chances das minorias de acesso, garantia e ampliação aos seus direitos e garantias.
Novamente, em síntese, a Constituição intentou que os chefes do Poder Executivo fossem sempre eleitos pela maioria – o que faz muito sentido. Mas, por outro lado, quis dar espaço político e acesso ao poder pelas minorias nas casas parlamentares, adotando, nestes casos o sistema proporcional.
Assim, a população seria governada por quem foi eleito pela maioria. Mas, noutro prisma, haveria nas casas parlamentares candidatos eleitos que representassem e defendessem, na forma da constituição, os direitos e garantias das minorias.
A ideia final é de que as casas parlamentares – exceto o Senado, sui generis­ – tenham integrantes que representem proporcionalmente o próprio povo brasileiro, na medida dos tamanhos de seus grupos sociais.
Aparentemente, há uma aversão natural por grande parte da maioria da população ao sistema proporcional justamente porque ele não é majoritário, e, portanto, candidatos com menos votos podem ser eleitos em detrimento de candidatos com mais votos. Entretanto, esta aversão tem ligação direta e inexorável ao conceito diminuto de democracia, aquele em que a maioria é esmagadora na sua vontade e em suas deliberações.
É possível que mais explicações e atuações didáticas, que explicassem o sistema proporcional à população, pudessem reduzir esta aversão natural e inicial, colocando o debate sobre a adoção ou não do sistema no mesmo nível – aquele em que as pessoas que fazem parte do debate e da decisão estão igualmente informadas sobre as opções existentes.
Apenas a título ilustrativo, para demonstrar que o sistema proporcional tem sua legitimidade e atende à necessidade para que foi criado, e não se trata de uma invenção de terrae brasilis, podem ser citados apenas alguns países que o adotam, em algum grau e em algum de seus formatos: Portugal, África do Sul, Luxemburgo, Suíça, Alemanha, Noruega, Suécia, Argentina, Israel, Bélgica e Dinamarca.
Ainda a título ilustrativo, é de mencionar que nos Estados Unidos da América, que utiliza apenas o sistema majoritário, há um crescente movimento que pressiona os poderes constituídos a adotarem o sistema proporcional em alguma escala.
Há, neste particular, algumas opções ao sistema proporcional apresentadas e defendidas por diversos grupos políticos e setores da sociedade civil.
O Brasil adota o sistema proporcional de lista aberta. Isto quer dizer que os partidos e/ou coligações apresentam todos os seus candidatos, sem qualquer ordem entre eles, para votação pelo povo.
Há cinco principais alternativas apresentadas pela classe política.
A primeira alternativa defendida é modificação do sistema proporcional de lista aberta para o sistema proporcional de lista fechada. É comumente chamada de voto em lista. Neste caso, os partidos e/ou coligações apresentariam seus candidatos em uma lista, pré-determinada de ordem para serem eleitos. Na prática, o eleitorado votaria no partido e/ou coligação, e não em candidatos. Os candidatos seriam eleitos pela ordem em que figurassem na lista pré-determinada pelo partido/coligação.
A segunda alternativa, seria a manutenção do sistema proporcional, mas com lista flexível. Neste caso, o eleitor teria tanto a possibilidade de votar na lista fechada indicada pelo partido e/ou coligação, como de votar nominalmente em um determinado candidato, que poderiam também ser eleitos independente do seu posicionamento na lista, ou ainda poderia o eleitor votar na ordem de formação da lista. É um sistema de complexo entendimento e composição.
A terceira alternativa é a adoção da eleição em dois turnos, o que não acontece no sistema atual para os cargos do Poder Legislativo. Nesta hipótese, o primeiro turno seria para que o eleitor votasse apenas em partidos e/ou coligações, definindo quantas cadeiras cada um dos partidos e/ou coligações conquistaria. No segundo turno, haveria a votação nominal entre os integrantes daquele partido e/ou coligação que ocupariam as vagas conquistadas no primeiro turno.
A quarta alternativa, muito defendida, é chamada de voto distrital. Nada mais é do que um sistema majoritário, de maioria simples ou absoluta – o que traria a possibilidade de eleição em dois turnos para os cargos do Poder Legislativo. Na prática, haveria a divisão dos Estados e das vagas em disputa em distritos territorialmente definidos, proporcionais à sua população, e os candidatos concorreriam às vagas somente naquele distrito específico. Este sistema chegou a ser discutido, e renegado, quando da elaboração da Carta de 1988 e é amplamente adotado em países como os Estados Unidos da América, a Itália e a Inglaterra.
As principais vantagens que seus adeptos defendem são a aproximação e identificação do candidato eleito com o seu grupo de eleitores, a redução do custo das campanhas e a correção dos erros existentes no sistema proporcional. As principais desvantagens, apontadas por seus opositores, são a possibilidade de discrepância, assim como ocorre no sistema proporcional, a diminuição da representatividade política das minorias e o favorecimento do eleito às questões distritais em detrimento das questões regionais e nacionais.
A quinta alternativa amplamente trazida ao debate é o voto distrital misto. Seria uma mistura entre o sistema majoritário e o sistema proporcional. Em brevíssimo resumo, haveria uma mescla entre as características dos dois sistemas, permitindo que, mesmo existindo a divisão territorial dos distritos e o voto majoritário, parte dos candidatos fossem eleitos pela sistemática proporcional. A principal vantagem alegada é que não se abandonaria em definitivo o sistema proporcional, mantendo as oportunidades das minorias, e ainda seriam aproveitadas as vantagens do sistema de voto distrital. As desvantagens apontadas pelos seus opositores são as mesmas indicadas para o sistema do voto distrital puro.
Ilustradas as hipóteses de alteração do sistema proporcional, há que se falar sobre a existência das coligações e de cláusula de barreira.
Tradicionalmente utilizada em diversos países, claramente onde há a adoção de algum dos tipos do sistema proporcional, a cláusula de barreira é um dispositivo legal que impede o funcionamento de partidos políticos que não alcancem determinado número de votos gerais em uma eleição. Se este número mínimo não fosse alcançado, o partido não teria nenhum dos seus representantes eleitos, ainda que estes tivessem sido eleitos considerando-se apenas a regra do sistema eleitoral aplicado.
A Alemanha, por exemplo, tem cláusula de barreira de 5% dos votos nas eleições gerais. O partido que não conseguir atingir este patamar, no país todo, ainda que tenha eleito individualmente candidatos na contagem dos votos no sistema proporcional ou majoritário, sofrerá diversas restrições de atuação parlamentar. Assim, evita-se partidos sem expressão nacional possam ter representantes no Poder Legislativo.
Há países ainda onde a cláusula de barreira pode determinar a extinção do partido político, em casos mais expressivos ou de reiterado não atendimento ao percentual mínimo. Nos casos mais brandos, estudiosos também a denominam como “cláusula de desempenho”, quando não traz consequências mais sérias quanto à existência partidária.
Muitos dos países, principalmente os europeus, que adotam a cláusula de barreira, o fazem na intenção de manter fora das casas parlamentares os representantes políticos de movimentos políticos extremistas, que, como não encontrariam respaldo em uma parcela mínima da população, não conseguiriam acessar o poder político. Entretanto, é bom frisar, que o que mantem afastadas as minorias malquistas pelo Estado também mantem as minorias legítimas afastadas, desnaturando, pois, o sistema proporcional.
O instituto existiu e foi aplicado no Brasil até o final do ano de 2006. Assim é a redação do artigo 13, da Lei dos Partidos Políticos (9.096/95), considerada inconstitucional pelo STF no julgamento das ADIs 1351 e 1354:
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e nulos, distribuídos em pelo menos um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.
Do teor deste artigo e dos demais dispositivos também declarados inconstitucionais pelo STF, tinha-se que se o percentual não fosse atendido, na eleição para a Câmara dos Deputados, haveria uma série de consequências mais drásticas: cortes de verba do fundo partidário, diminuição do tempo de propaganda partidária na televisão, proibição de funcionamento em lideranças parlamentares, entre outros.
De pronto, é bom deixar claro que já há, na prática, no sistema proporcional eleitoral brasileiro, uma suave cláusula de barreira posta, mesmo que não se denomine desta maneira. O artigo 109, §2º, do Código Eleitoral, já veda a disputa pelas vagas do sistema proporcional aos partidos e/ou coligações que não atingirem o quociente eleitoral. Portanto, o sistema proporcional brasileiro, somado à possibilidade de coligações partidárias, preserva a participação das minorias, excetuando apenas aqueles pequenos grupos que não possuem sequer o mínimo de representatividade social.
Mister apresentar o que é a cláusula de barreira em conjunto com o sistema proporcional porque aquele não se justifica sem a existência deste. Inexistindo sistema proporcional, não há que se falar em imposição de cláusula de barreira.
O mesmo raciocínio é referente às coligações. Não há, no bojo da discussão da reforma política, a proposta de abolição para os cargos de chefia do Poder Executivo. A discussão gira em torno das coligações para os cargos do Poder Legislativo eletivos pelo sistema proporcional.
Coligações são conglomerados partidários, formados exclusivamente para a participação em uma determinada eleição. As coligações podem ser formadas tanto para a disputa das eleições majoritárias, quanto para as eleições proporcionais, e, em regra, não precisam ser a mesma. Se está formada uma coligação para a disputa majoritária, outras coligações podem ser formadas para a disputa proporcional, contanto que entre partidos que façam parte da coligação majoritária.
A partir do momento em que se forma, os partidos políticos integrantes deixam de se conduzir para aquele pleito eleitoral. Toda e qualquer situação envolvendo os candidatos da coligação, independente do partido que faça parte, passa a ser uma questão a ser resolvida pela coligação, e não mais pelo partido integrante, que só pode atuar para contestar a existência da própria coligação. Há, durante o período eleitoral, uma verdadeira transferência de legitimidade dos partidos para a coligação, inclusive no que tange à relação com a Justiça Eleitoral.
Como se sabe, dentro do sistema proporcional, a primeira fase da apuração diz respeito à quantidade de cadeiras que serão conquistadas pelo partido – ou pela coligação. Ou seja, são somados todos os votos dados a todos os candidatos daquela coligação, independente do partido político que façam parte, além dos votos dados diretamente às legendas dos partidos.
Somente após os cálculos de quociente eleitoral, quociente partidário e sobras é que se passará à apuração nominal de cada candidato, sendo eleitos, dentro daquela coligação, tantos quantas forem as cadeiras conquistadas pela coligação, independente do partido político.
Esta situação gera algumas discrepâncias entre os próprios partidos políticos. Não é incomum em uma coligação que conte com oito partidos políticos apenas dois deles elegerem representantes. E este é uma das críticas que o debate sobre a reforma política tece.
Porque, na prática, o cidadão pode votar no candidato X, que pertence ao Partido A, e acabar elegendo o candidato Y, que pertence ao partido B.
Entretanto, mantido o sistema proporcional e extintas as coligações, alguma distorção ainda haverá. O cidadão poderá continuar votando no candidato X e acabar elegendo o candidato Z. A única diferença é que os dois candidatos serão, certamente, do mesmo partido.
Assim, neste ponto, o problema maior a ser discutido não é exatamente a existência ou não das coligações, mas o sistema proporcional em si.
Um dos efeitos da proibição de coligações para o sistema proporcional é justamente prejudicar os menores partidos, que, quando se coligam, reúnem forças, e conseguem eleger representantes. Seria mais um ponto de exclusão de minorias, sem dúvidas. Por outro lado, seria uma situação interessante de redução do número de partidos políticos no Brasil – que, como se sabe, termina por extinguir a própria existência das ideologias partidárias.
Outro ponto polêmico referente às coligações refere-se ao pós-pleito. É comum partidos se coligarem para a disputa das eleições, e, em algum momento durante os mandatos, migrarem para lados opostos do cenário político. Este ponto é relevante, posto que quando o cidadão vota em um candidato que ele sabe estar coligado com outro partido, há quase que um endosso eleitoral a todos os partidos participantes da coligação.
Percebe-se, portanto, que a discussão destes três pontos ocorre por dependência. Extinção do sistema proporcional, cláusula de barreira e coligações partidárias possuem, em seu vértice, um ponto em comum: a crise de representatividade por que passam os membros do Poder Legislativo. O cidadão vota em um candidato, elege outro e ainda assiste no Congresso determinados parlamentares que não representam nada a não ser interesses próprios.
Desta forma, é óbvio que a população não se sentirá representada pelas casas legislativas.
Entretanto, como já foi dito, é preciso que a população conheça as regras do jogo. Não adianta querer ampliar o debate sobre coligações se o povo sequer sabe como funciona o sistema proporcional. Não adianta discutir cláusula de barreira se a população não entende como se elege um representante popular para o Poder Legislativo.

5.2Alteração do regime de arrecadação e utilização de recursos para campanhas

Talvez este seja o ponto de maior interesse e polêmica de toda esta discussão, junto com o ponto anterior.
A arrecadação e utilização de valores em campanhas políticas sempre foram temas nebulosos quando em discussão na esfera política – afinal, afeta diretamente suas próprias eleições, reeleições, eleições de aliados. É um território perigoso, de onde já surgiu o impeachment de um presidente da república e também um escândalo de grandes proporções, investigado na Ação Penal 470.
Entretanto talvez seja este o maior elemento moral de toda a reforma política, e, portanto, deve ser tratado muito mais dentro de disposições éticas do que meramente jurídicas.
Hoje, nas eleições brasileiras, qualquer pessoa, física ou jurídica, respeitados os limites da legislação, pode fazer doações para partidos e campanhas políticas. É interessante pensar que o problema não está no sistema, que permite tais doações. Mas sim nas pessoas que as realizam e nos partidos e candidatos que as recebem.
Nos Estados Unidos da América, exemplo aqui mais uma vez, o sistema de doações é extremamente cristalino. Longe da perfeição, e de não gerar escândalos de corrupção, mas, ao menos, há um quê de sinceridade em como as coisas funcionam. Lá existe a figura do lobista de maneira institucional. São pessoas, devidamente empregadas nas grandes corporações, encarregadas de se relacionar com os detentores de mandato eletivo, para garantir seus interesses, inclusive direcionando suas doações de campanha.
Neste diapasão, é impossível não saber a que tipo de interesse privado estaria um congressista americano disposto a defender. Afinal, todos conhecem os lobistas e suas empresas e todos sabem de onde partem as doações para as campanhas.
Aparentemente, o sistema americano optou por deixar a realidade tomar conta da juridicidade. Parece melhor um sistema em que todos sabem quem defende quais interesses, e por quais motivos, do que fingir que os detentores de mandato eletivo são absolutamente isentos em seus misteres.
O problema, no Brasil, é parecido. Também existem as figuras do lobistas, mas elas são ocultas. Uma mesma grande corporação doa valores para campanhas de todos os partidos. Não se pode dizer oficialmente, sem se ter provas concretas, sob pena de cometimento de crime, que se trata de um jogo de interesses, como abertamente é no caso americano, mas a sensação de algo está errado permanece sempre na atmosfera.
O escândalo recente envolvendo a Petrobrás é mais uma prova disto. Apesar de ainda estar em fase de investigação, a própria polícia e o Ministério Público já apontam o envolvimento de políticos de todos os grandes partidos políticos brasileiros. É sempre bom lembrar que o dinheiro desviado da Petrobrás, segundo as próprias autoridades investigadoras, não servia apenas para o enriquecimento pessoal daqueles que participavam do conluio, mas também para doações a partidos políticos.
Diante do exemplo americano, e da realidade brasileira, o problema talvez não seja questionar se o financiamento deve ser exclusivamente privado, exclusivamente público ou misto, mas sim com que nível de transparência serão feitos as doações e os gastos das campanhas e dos partidos.
Independentemente deste questionamento mais filosófico, de raiz, sobre a forma de se fazer captação e utilização de recursos públicos em campanha, que talvez não seja o foco dos legisladores em seus projetos de reforme, surgem diversos modelos de se regular tal financiamento.
O primeiro modelo, praticado atualmente no Brasil, é o misto. Existem recursos públicos indiretamente, mas legalmente, diga-se, injetados em campanhas eleitorais. Os partidos políticos recebem dinheiro do Fundo Partidário e podem repassar valores às campanhas dos candidatos ou utilizar os valores diretamente em campanhas para os seus candidatos.
Entretanto, este valor representa uma ínfima parte do financiamento de campanha. O maior valor vem das contribuições de pessoas físicas, membros dos próprios partidos, e, principalmente, dos grandes grupos empresariais, notadamente do setor de construção civil e do sistema financeiro.
Dentre as discussões em pauta neste particular, há quem defenda vetar totalmente a injeção de recursos privados nas campanhas eleitorais. Neste caso, apenas dinheiro do fundo partidário seria utilizado ou alguma outra fonte de recurso público seria criada para esta finalidade. O benefício claro deste modelo é a total separação das esferas pública e privada, principalmente neste momento crucial para o andamento republicano brasileiro: as eleições.
Noutro giro, há um problema também grande quanto ao financiamento exclusivamente público. Nos moldes atuais, os maiores partidos recebem os maiores valores do fundo partidário. Assim, as campanhas políticas dos partidos maiores seriam beneficiadas em detrimento dos menores partidos. Isto feriria, sem possibilidade de retórica contrario sensu, o princípio da igualdade de oportunidades entre os candidatos, fio condutor do direito eleitoral brasileiro.
Outra opção é vetar apenas a contribuição de pessoas jurídicas – empresas, leia-se. Neste ponto seria possível ainda que pessoas naturais doassem dinheiro aos partidos e às campanhas, com limitação. Seria uma variável do sistema vigente, com a tentativa de se excluir a influência do poder econômico nas eleições através dos valores doados pelas empresas – e, em tese, excluir também os atos de corrupção decorrentes desta relação entre as empresas e os partidos e candidatos.
Neste momento, tramita no Supremo Tribunal Federal a ADI 4650, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil, questionando justamente a constitucionalidade de parte dos artigos 24 e 31 da Lei das Eleições (9.504/97), que trata justamente da doação de valores a partidos e campanhas por pessoas jurídicas. Já há um viés de procedência da ADI, e, portanto, o próprio Judiciário regulará as doações de empresas aos partidos e campanhas através de controle de constitucionalidade. Não seria a primeira vez que o STF atuaria em substituição ao Poder Legislativo. Sobre este fenômeno, seus limites e suas manifestações, já escrevemos em outras oportunidades, conforme dito na introdução deste texto.
A derradeira opção seria a de financiamento exclusivamente privado das campanhas eleitorais. Nesta proposta, os partidos não poderiam doar recursos do Fundo Partidário às campanhas e estas dependeriam exclusivamente de recursos privados. Há duas variações desta proposição, a que prevê doações apenas de pessoas físicas – inviável, na prática – e a que liberaria as doações de pessoas físicas ou jurídicas. Seria, em resumo, também uma versão do sistema atual, apenas vedando o repasse de valores do Fundo Partidário pelos partidos às campanhas.

5.3Extinção do sistema de reeleição para os cargos de chefia do Poder Executivo e duração do prazo dos mandatos

O sistema original da Carta de 1988 vedava a reeleição para todos os cargos de chefia do Poder Executivo. Além disto, limitava a candidatura de parentes diretos dos detentores destes cargos e também regulava a hipótese de concorrência a outros cargos.
Vejamos a redação original dos parágrafos 5º, 6º e 7º, todos do artigo 14 da Constituição:
§ 5º São inelegíveis para os mesmos cargos, no período subsequente, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído nos seis meses anteriores ao pleito.
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.
Percebe-se facilmente que há duas cristalinas intenções da Carta neste ponto: evitar que os detentores de mandato eletivo no Poder Executivo utilizassem-se do cargo que ocupavam para praticar abuso de poder político nas eleições, em favor próprio ou de terceiros, e evitar a perpetuação de uma mesma pessoa ou grupo familiar na chefia do Poder Executivo.
Note-se: não só era vedada a reeleição do próprio ocupante do cargo, mas também a sua sucessão por parentes de até segundo grau. E, se o caso fosse de o chefe do Poder Executivo se candidatar a outro cargo, deveria se afastar seis meses antes das eleições.
Portanto, os parágrafos transcritos acima jamais poderiam ser hermeneuticamente considerados de forma isolada – há uma flagrante complementaridade de suas disposições. Ainda que não fosse um dos princípios de hermenêutica constitucional o princípio da unidade não seria possível, logicamente, interpretar/aplicar os dispositivos citados de forma isolada.
Entretanto, entendeu a classe política brasileira, no ano de 1997, que o sistema deveria permitir tal reeleição. E, na pressa de aprovar a Emenda Constitucional 16/1997, a tempo de se respeitar o princípio da anualidade eleitoral – expressamente previsto na própria Constituição, em seu artigo 16 – a alteração constitucional não foi devidamente estudada. A emenda alterou apenas o parágrafo 5º, deixando incólumes seus irmãos siameses e inseparáveis, os parágrafos 6º e 7º. Assim, o sistema passou a ter a seguinte redação:
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos por um único período subsequente.
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.
Estava, então, criada a antinomia formal dentro do sistema.
Pela nova redação do parágrafo 5º, se não fosse considerada a formação de um sistema entre ele e os demais parágrafos citados, seriam possíveis situações fáticas bizarras na prática. Vejamos.
Em interpretação literal, um Prefeito poderia concorrer à reeleição, mas seu cônjuge e seus parentes próximos não poderiam sucedê-lo. Ora, se a intenção era evitar o abuso de poder político, que sentido há neste ponto? Haveria então a suposição de que para se reeleger aquele candidato não abusaria do poder, mas para eleger um parente próximo ou seu cônjuge, sim? Não há lógica possível para este raciocínio ser validado.
Noutro giro, se quisesse o Presidente da República se candidatar ao cargo de Governador de Estado, deveria se afastar por seis meses – mas no caso de candidatura de reeleição para o mesmo cargo não haveria a necessidade de afastamento. O raciocínio é o mesmo: presumir-se-ia então que o candidato abusaria do poder apenas se fosse se candidatar a outro cargo?
Diante da bizarra alteração constitucional perpetrada, eivada de má técnica em seus próprios objetivos, houve por necessidade que o Poder Judiciário se manifestasse para prover uma interpretação conforme, de modo que eliminasse as antinomias formais oriundas da emenda constitucional aprovada.
Entretanto, houve interpretação sistemática apenas para adequação do parágrafo 7º à nova redação do parágrafo 5º. O parágrafo 6º foi abandonado à própria sorte hermenêutica.
Desta maneira, no sistema atualmente vigente, considera-se reeleição não apenas na pessoa do titular do cargo de chefia do Poder Executivo – mas todo o seu grupo familiar, entendidos aí os familiares mencionados no parágrafo 7º. Portanto, seria possível apenas a existência de dois mandatos consecutivos dentro daquele mesmo grupo familiar.
Em exemplos, para facilitar o entendimento: um prefeito em primeiro mandato poderia se candidatar à reeleição. E também poderiam quaisquer dos membros do seu grupo familiar concorrer ao pleito de sua sucessão.
Entretanto, após este segundo mandato – seja ele exercido pelo prefeito reeleito ou por qualquer membro do seu grupo familiar – não seria mais possível que nenhum participante daquele grupo familiar se candidatasse à sucessão deste segundo mandato. Desta forma, resolveu-se, via interpretação, a aparente antinomia existente.
Quanto ao afastamento antes da eleição, manteve-se interpretação literal do parágrafo 6º. Para concorrer a outros cargos, o chefe do Poder Executivo deveria se afastar do mandato seis meses antes da eleição. Para concorrer ao mesmo cargo, ou seja, à reeleição, não haveria a necessidade de afastamento.
Entretanto, maior necessidade haveria de ser adequado este dispositivo, que possui em si força de dificultar a prática do abuso de poder político. Poderia o Judiciário, na mesma oportunidade, ter se manifestado no sentido de que deveriam os ocupantes de cargo de chefia do Poder Executivo se afastar por seis meses antes da eleição qualquer que fosse o cargo em disputa. Desta forma, além de não prejudicar as atividades administrativas, com um ocupante de mandato eletivo que se divide entre os afazeres do cargo e a campanha em curso, dificultaria a prática do abuso de poder político.
Em síntese, esta foi a história da reeleição no regime jurídico da Carta de 1988.
A extinção da reeleição é tratada como ponto central da reforma política pelos legisladores – há, neste ponto, um entendimento de que o próprio instituto da reeleição seria a raiz de diversos problemas de corrupção no Poder Público. Por outro lado, há quem defenda que um mandato de quatro anos é curto para que qualquer boa administração seja realizada.
Há, neste caso, então, duas situações possíveis: a extinção da reeleição, pura e simplesmente, retornando o parágrafo 5º do artigo 14 da Constituição à sua redação original. Esta aparenta ser uma proposta que não encontra apoio político maciço.
A segunda hipótese seria casar duas alterações constitucionais, como se resolvessem um só problema: vedar a reeleição, nos moldes do quanto descrito no parágrafo anterior, e, ainda, aumentar o prazo do mandato de quatro para cinco anos (ou seis, segundo algumas propostas). Assim, em tese, estariam resolvidos dois problemas: a reeleição (encarada como um mal em si mesma) e o considerado curto período de governo para os candidatos eleitos.
Um questionamento, entretanto, não pode deixar de ser feito. Com o perdão da redundância proposital, a reeleição é um mal em si, por si, sozinha? A resposta obviamente é uma retumbante negativa, principalmente – mas não só por isto – por sua existência em grandes democracias mundo afora. Outro reforço argumentativo é a possibilidade de reeleições ilimitadas para os cargos do Poder Legislativo. Não há um só ponto fundamental para se determinar que a reeleição para o Poder Executivo é danosa e para o Poder Legislativo é benéfica. Os argumentos de lado a lado são excludentes em si.
Não se pode negar que é uma tradição constitucional brasileira a não existência da reeleição.
Neste sentido, não se está aqui no labor de se defender este instituto, mas sim de defender o debate: está tão em uso criticar a reeleição mas não está claro qual a motivação das críticas. Não se pode negar que a reeleição é uma porta através da qual a corrupção se apresenta, mas a solução não pode ser simplesmente negar a importância do instituto jurídico. Melhor do que criticar e rechaçar a ideia de reeleição é discutir e buscar o consenso em formas de efetuar sua regulação – não sua exclusão.
O afastamento prévio, como causa de incompatibilidade, nos moldes do parágrafo 6º do artigo 14 da Carta seria uma medida de controle, v.g.
É perigoso encarar a oportunidade histórica que se apresenta de realização de mudanças profundas nas tradições políticas brasileiras como o momento de banir institutos jurídicos sob o mantra vazio de repelir a corrupção. Em última análise, o que está sendo perpetrado é a assunção de que a classe política brasileira não resiste à oportunidade de se corromper, e, ato contínuo, tentando eliminar o que não é eliminável – a corrupção em si – ao invés de criar mecanismos de controle e punição efetivos.
Trazendo o caso recente da Petrobrás novamente como exemplo, o paralelo a se traçar seria algo como extinguir a Petrobrás porque houve este escândalo de corrupção. Certamente a solução não é esta, mas sim regular os processos internos da empresa, para evitar casos futuros e punir de maneira efetiva aqueles que se locupletaram indevidamente.
Portanto, mais do que repetir mimeticamente que a reeleição é algo que não deveria existir, mais proveitoso é discutir as possibilidades de regulação do instituto – ainda que, ao final, chegue-se à conclusão de que realmente o instituto não seria regulável a contento. Em suma, o que a sociedade civil, os estudiosos e principalmente os parlamentares não podem nem devem fazer é se esquivar do debate.

5.4Unificação do calendário eleitoral

Pleito antigo é a mudança do calendário eleitoral brasileiro. Ao invés do modelo atual, em que ocorrem eleições gerais e eleições municipais, a cada dois anos, alternadamente, propõe-se a unificação das datas. Deste modo, seria realizada apenas uma eleição para todos os cargos de todas as esferas e níveis de poder.
Há quem diga que a modificação não precisa sequer de justificativa: o que precisaria ser justificado é o porquê da existência do modelo atual. Mais custos para realização, atividades administrativas e políticas atrapalhadas por campanhas a cada dois anos. De fato, não há como justificar a permanência do modelo atual.
Para a praxis, a mudança se daria ou com o alongamento dos mandatos em curso, para unificação na eleição subsequente. Alternativamente, já há propostas no sentido de realizar uma das eleições com mandato de apenas dois anos, também para unificação na eleição subsequente.
O primeiro modelo aparenta mais coerência, principalmente porque seria facilmente adaptável às propostas de extinção da reeleição e aumento do tempo dos mandatos eletivos.

5.5Alteração da obrigatoriedade do voto

Há uma verdade inconveniente, mas que diante do resultado do último pleito eleitoral, especialmente no segundo turno das eleições presidenciais, deve ser dita: o voto obrigatório do sistema brasileiro é um grande engodo.
A norma do inciso I do parágrafo 1º do artigo 14 da Constituição é um exemplo típico de norma socialmente ineficaz – ela existe, é válida e é até aplicada – mas não atinge seu objetivo precípuo, que é obrigar o cidadão ao cumprimento de seu conteúdo.
É dizer o óbvio, mas, apesar do absurdo da ideia, há ainda quem consiga pensar o direito como um fim em si mesmo, algo descolado de outra finalidade que não fazer a si mesmo existir, validar a própria existência.
Entretanto, não há serventia ao direito senão atingir a algum determinado objetivo social – ainda quando está a se falar de direitos subjetivos ou direitos individuais, ao cabo sempre haverá um objetivo do corpo social sendo cumprido. Portanto, a norma que existe, mas não consegue cumprir o objetivo para que foi criada, em nada aproveita ao ordenamento.
Vejamos as consequências práticas do não comparecimento às eleições pelo cidadão.
De pronto, o cidadão pode, no dia da eleição, preencher o RJE (Requerimento de Justificativa Eleitoral) e estará quite com a obrigação de votar. Se não o fizer no dia das eleições, ainda poderá fazê-lo em até 60 (sessenta!) dias, em qualquer cartório eleitoral ou mesmo pelos correios, e estará quite com a obrigação de votar. Caso ultrapasse o prazo, terá que pagar uma multa, cujo valor é, com a permissão da ironia, uma fortuna: R$ 3,50 (três reais e cinquenta centavos). Pagando praticamente o preço de uma passagem de ônibus das grandes cidades brasileiras, o cidadão se desobriga de votar.
Apenas se o cidadão não aproveitar nenhuma das oportunidades acima descritas é que as graves consequências do artigo 7º do Código Eleitoral lhe atingirão. Não poderá prestar concurso público ou tirar passaporte, por exemplo.
É cristalino que a norma que obriga o voto no Brasil, portanto, carece de eficácia social por absoluta falta de meios de coerção suficientes a coibir seu descumprimento. Nas últimas eleições, inclusive, houve um movimento organizado, da sociedade civil, de instigação ao descumprimento da obrigatoriedade do voto. O mote principal da campanha incentivava que os cidadãos não comparecessem às urnas e pagassem a multa, de valor irrisório.
É, claramente, um movimento que – embora não se conheça em que medida contou com adesão popular – percebendo a ineficácia dos meios coercitivos da norma proteger seu próprio cumprimento, e discordando da existência da norma em si, atuou quase que normativamente em sentido contrário ao dispositivo constitucional. É notável o movimento social, que, consciente dos componentes jurídicos do sistema, criou sua própria norma de conduta: não é obrigatório votar àqueles que queiram pagar três reais e cinquenta centavos em troca desta prerrogativa.
Mesmo sendo uma única variável das diversas existentes, é de se notar que os números de abstenções nas últimas eleições são crescentes. A título de exemplo, seguem abaixo os números referentes às últimas três eleições presidenciais, em primeiro e segundo turno, segundo o site www.tse.gov.br:
Ano
Total eleitores
Total abstinência
%
2014/2º turno
142.822.046
30.137.479
21,10
2014/1º turno
142.822.046
27.698.475
19,39
2010/2º turno
135.804.433
29.197.152
21,50
2010/1º turno
135.804.433
24.610.296
18,12
2006/2º turno
125.912.935
23.914.714
18,99
2006/1º turno
125.913.134
21.092.675
16,75
Há um salto considerável do número de eleitores faltantes nas eleições de 2006 e nas eleições do último ano. Mais de seis milhões de evolução quantitativa. É um número considerável, mesmo considerando que o eleitorado cresceu em quase dezessete milhões.
Os números confirmam o quanto aqui aventado: a obrigação de votar no ordenamento jurídico brasileiro é uma sombra, um resquício de um instituto que poderia ter grande força na formação democrática do país, mas, por absoluta impropriedade na própria gênese normativa, e ainda pela crescente desconfiança do povo em relação à classe política, termina por representar praticamente uma normativa simbólica.
Neste particular, portanto, a reforma política deve decidir se quer efetivamente tornar obrigatório o voto no Brasil, criando, para tanto, mecanismos que mobilizem o caráter coercitivo da norma em tela – ou se pretende trazer a desobrigação do mundo real para o mundo jurídico, admitindo que a norma de conduta não encontra eco no corpo social, e, consequentemente, formalizando a facultatividade do voto.
A título ilustrativo, temos que o voto obrigatório é um instituto jurídico encontrado principalmente em países da América Latina. Contam-se nos dedos, fora deste território, os países em que ainda existe a obrigação legal de votar – seja com sanções severas, seja com sanções leves, ou até a obrigação sem qualquer sanção objetiva.
É de se notar os dois principais argumentos para a manutenção da obrigatoriedade de votar.
O primeiro é justamente o grau de amadurecimento do regime democrático analisado. Não à toa é possível identificar os países onde o voto é obrigatório com países onde a democracia foi instituída recentemente – há menos de 25 anos, por exemplo. No sentido contrário, temos entre os países onde o voto é facultativo democracias que já ultrapassam 100 (cem!) anos de duração ininterrupta.
Neste sentido, defende-se a manutenção do voto obrigatório diante da má formação cidadã, política e crítica da população brasileira. Portanto, obrigar o voto seria obrigar que o cidadão tivesse de adquirir tais formações, e, com o passar do tempo, o interesse pela vida pública do país/estado/município “brotaria” nos cidadãos. Há um quê marxista nesta parte do argumento – sem perfilar qualquer juízo de valor sobre o marxismo – porquanto tenta fazer uma conexão entre condições sociais, econômicas e culturais com baixo interesse pela vida política do corpo social.
Não há um estudo sequer que possa apontar que esta correlação exista, e, ainda, em que grau existiria. Portanto, afirmar que o voto facultativo faria com que os menos instruídos – leia-se, os pobres – não fossem votar é absolutamente empírico. Tal afirmativa não se sustenta por absoluta falta de alicerce de dados, fatos ou estudos.
O segundo ponto fortemente defendido é aquele que afirma que o voto obrigatório é uma tradição brasileira e latino-americana. Esta afirmativa é absolutamente correta, do ponto de vista dos fatos. É inegável que a tradição democrática do Brasil e da América Latina é arraigada no voto obrigatório – nos períodos em que os países deste continente estiveram sob regimes democráticos. Mais da metade dos países de todo o mundo que adotam o voto obrigatório estão na América Latina.
O primeiro argumento se entrelaça neste particular: há efetivamente uma tradição de voto obrigatório, se se considerar como tradição a repetição contínua de um determinado tipo de comportamento em determinado espaço de tempo. Entretanto, e a afirmativa a seguir pode causar espécie, o que os países da América Latina não têm é justamente a tradição de democracia.
Tome-se, por base, a própria história do Brasil. Nestes mais de meio milênio de existência, foram pouquíssimos os períodos de democracia real – não se pode incluir aqui a existência de regime democrático mas com corpo eleitoral limitado. Em verdade, a democracia, na forma aplicada amplamente pelos países na atualidade, no Brasil só veio a existir com o próprio advento da Carta de 1988.
Considerado o regime democrático atual dos países da América Latina, a democracia mais antiga do continente vige na Costa Rica. São 66 anos de regime democrático ininterrupto, e o voto é obrigatório. Um exemplo antagônico, para balancear o teor argumentativo: o Chile, tradição democrática vigente há mais tempo do que o próprio Brasil, aboliu o voto obrigatório recentemente, em 2011.
A Colômbia, também exceção do continente porquanto adota o voto facultativo, possui uma democracia rica e com forte alternância de correntes diferentes no exercício do poder. Apesar de todos os problemas enfrentados em guerrilhas civis, o país consegue manter uma tradição democrática sólida.
Para arrematar a análise deste segundo argumento, há que ser questionada a validade de uma tradição que é um fim em si mesma. Qual a base ou qual a justificativa para a tradição do voto obrigatório no América Latina? A tradição, apenas calcada no “sempre foi assim”, não deve ser considerada enquanto argumento na discussão sobre a abolição do voto obrigatório. Enquanto não for possível identificar a motivação da adoção do voto obrigatório, por via da tradição, permanecerá contínua a necessidade de discussão do instituto.
O ponto a ser considerado, de fato, para uma discussão lisa sobre a obrigatoriedade do voto diz respeito à escolha que o regime democrático deve fazer: ou optar por eleger os representantes do povo por votações que não representarão a maioria da população, dada a forte abstenção que caracteriza as eleições de voto facultativo; ou optar por eleger os representantes do povo por votações em que os eleitores não se identificam com seus candidatos, e, portanto, não se sentem responsáveis pela escolha das urnas.
Tomemos por ponto de partida o prisma do eleitor que não quer ou não se interessa por votar.
Este eleitor, num regime de voto facultativo, simplesmente deixa de comparecer às eleições. No voto obrigatório, acaba por escolher um candidato qualquer, apenas para cumprir sua obrigação legal, ou vota em nulo/branco. Considerando o eleitor que vota branco/nulo, seu cumprimento da obrigação legal de votar é idêntico à abstenção – seu voto não é computado para nenhum cálculo. Neste particular, portanto, não há diferença entre voto obrigatório ou facultativo.
A outra opção, noutro giro, é mais danosa: o eleitor que vota em qualquer candidato, sem qualquer tipo de comprometimento com o dever democrático, termina por eleger candidatos que não o representam efetivamente – ou seja, em outras palavras, é como se aquele eleitor não votasse, posto que não escolhe candidatos que o representam.
Não se diga que a afirmação acima é empírica ou um achismo: o próprio Tribunal Superior Eleitoral já realizou pesquisas neste sentido e o resultado é alarmante: entre o primeiro e o segundo turno das eleições de 2010, v.g., mais de 20% dos eleitores já sequer lembravam dos seus votos para os cargos de Senador, Deputado Federal e Deputado Estadual. Este dado flagra a constatação trazida a lume: o eleitor obrigado a votar não necessariamente exercerá seu poder-dever de maneira concreta, escolhendo candidatos que efetivamente o representem enquanto cidadão.
A questão, portanto, o cerne da discussão, deve ser dada sob esta ótica, do eleitor desinteressado nos rumos políticos de seu corpo social: é melhor que este cidadão vote sem qualquer tipo de discernimento ou é melhor que sequer participe da escolha dos rumos do seu país, estado ou município?
É fato que a adoção do voto facultativo representará altos índices de abstenção. Nos Estados Unidos e na Colômbia, para ficar apenas com exemplos americanos, registram índices superiores a 30% de abstenção em seus pleitos. Este é um dado inegável e uma dinâmica social que não pode ser ultrapassada. O Direito, em seu âmago, não pode pretender que uma obrigação por si criada tenha o condão de fazer brotar o interesse pela vida política nos cidadãos – tal mudança comportamental acontece no seio de outros domínios: primordialmente na educação.
Não é por outro motivo que menos de 30 países, em todo o mundo, adotam o voto obrigatório. É uma minoria esmagadora. E, conforme já dito, mais da metade destes países estão na América Latina, continente de recentíssima tradição democrática na imensa maioria de seus países. Aparentemente a tradição que acompanha a evolução da democracia enquanto regime de representação popular passa por aplicar a democracia à própria democracia: deixar que os eleitores escolham se querem ou não votar significa eliminar a contradição do próprio regime.

5.6Alteração do regime de suplência para o cargo de Senador

Aqui há dois pontos a serem discutidos. De pronto, o desconhecimento geral da população quanto aos sistemas eleitorais.
O mesmo corpo social que reclama do regime de suplência para o cargo de Senador não reclama do regime de vice para o cargo de Presidente da República, por exemplo.
Em termos práticos, os suplentes de Senador devem ser entendidos como ocupantes da mesma posição jurídica dos candidatos ao cargo de Vice Presidente, Vice Governador e Vice Prefeito.
O que se afirma em relação à suplência do cargo de Senador pode ser aplicado de maneira exata aos cargos citados acima. Se ali se afirma que o suplente pode exercer o cargo sem receber nenhum voto, aqui a afirmação é a mesma. O Vice Governador recebe votos na mesma medida que os suplentes de senado – por reflexo dos votos dados ao cabeça de chapa.
Portanto, é de se considerar que as críticas ao regime de suplência do senado são críticas ao sistema majoritário de eleição de forma geral. Não se pode condenar o suplente que exerce o cargo sem também condenar o Vice que exerce o cargo. A situação fática e jurídica são exatamente as mesmas.
Este problema seria solucionado facilmente dando-se obrigação às candidaturas de divulgarem, de forma visível, os suplentes dos candidatos ao senado, bem como aos candidatos a vice das chapas majoritárias. Ou, ainda, banir o sistema majoritário para a eleição ao cargo de Senador – o que, se por um lado resolveria esta questão, por outro igualaria o Senado à Câmara dos Deputados e prejudicaria a forma de representação escolhida para velar as atividades das duas casas do Congresso Nacional.

5.7Alteração da votação secreta nas casas legislativas

Uma das grandes reivindicações do corpo social é o direito de saber como os representantes eleitos votam no exercício do poder, e, portanto, de que forma e com que ideologia – ou ausência de ideologia – exercem seus mandatos.
Algumas casas legislativas de âmbito estadual e municipal já incluíram em seus regimentos internos que todas as votações sejam abertas.
Inicialmente instituído como uma garantia à independência no exercício do mandato, o voto secreto nas seções legislativas acabou por ser deturpado pelos próprios detentores dos mandatos eletivos: o segredo quanto ao voto passou a ser um escudo onde os legisladores se escondem em votações decisivas – e.g., a cassação dos mandatos de seus próprios pares.

5.8Alteração do regime de regulação da lei de iniciativa popular

O regime de regulação da participação popular diretamente no exercício do poder de legislar é relativamente simples. A previsão está inicialmente no parágrafo 2º do artigo 61 da Carta de 1988, e é regulada, em conjunto com o plebiscito e o referendo, pela Lei 9.709/98.
Em suma, apenas é necessário, para que um projeto de iniciativa popular seja votado pelo Congresso Nacional, que este seja subscrito por pelo menos 1% do número de eleitores do país, distribuídos em pelo menos cinco estados diferentes, com no mínimo 0,3% dos eleitores de cada um destes estados. O projeto de iniciativa popular versará sobre apenas um assunto.
A redação da lei de iniciativa popular não precisa ser dotada de técnica perfeita como requisito para apreciação. Os únicos requisitos são aqueles mencionados no parágrafo anterior – de modo que eventuais problemas técnicos legislativos em sua redação serão resolvidos pelo órgão competente da Câmara dos Deputados.
Assim, quanto à formalidade, cabe à Câmara dos Deputados apenas aferir se o projeto versa sobre apenas um tema e se a quantidade de assinaturas atinge o mínimo previsto na Constituição e na Lei. Reconhecido o preenchimento destes requisitos, o projeto será levado à tramitação na Câmara, da mesma forma que os demais projetos de lei.
A iniciativa popular, em síntese, não significa que o projeto apresentado pelo povo, no exercício direto do poder, virará lei. Haverá apreciação como em qualquer projeto de lei, de qualquer iniciativa – podendo, inclusive, ser rejeitado.
A discussão sobre a iniciativa popular não deve circunscrever-se a esta, apenas. Trata-se, no fundo, de profunda necessidade do povo de mecanismos de participação direta nos rumos da vida pública – portanto, não se trata apenas da lei de iniciativa popular, mas também do plebiscito, do referendo e de outras formas de participação direta.
Assim, além de diminuir os requisitos para a apresentação do projeto de lei de iniciativa popular, deve ser analisado pela classe política o aperfeiçoamento de todas as formas de participação direta do povo. As vazias audiências públicas e os quase nunca utilizados plebiscito, iniciativa popular e referendo não devem ser as únicas formas de atuação direta no exercício do poder.
Uma classe política que permite a interferência direta dos mandantes com maior abrangência e frequência estará segura de trilhar os caminhos desejados pelo próprio corpo social: à medida que as interferências populares passam de fantasia jurídica à realidade da existência estatal, tanto a classe política quanto o povo estarão mais seguros quanto aos rumos decididos para o futuro da nação.

5.9Adoção do sistema de recall

O recall, instituto adotado em alguns países, consiste na realização de uma votação suplementar, após o decurso de determinado período, para confirmar a permanência do candidato eleito no poder até o final do mandato – ou a revogação do seu mandato.
Trata-se, na verdade, de um verdadeiro referendo aos detentores de mandato eletivo, uma efetiva reavaliação popular: o povo volta às urnas para aprovar a continuidade daquele mandato, ou sua interrupção antes do final. É verdadeira situação de revogação de mandato, no caso de rejeição por parte do corpo eleitoral.
O instituto originou-se no direito americano. Nos Estados Unidos da América, diversos estados e cidades adotam o recall, que não é aplicável ao plano federal, entretanto.
Semelhante à lei de iniciativa popular, exige-se um determinado quórum dos eleitores da circunscrição para convocar um recall. Diferente, neste sentido, é o quantitativo para o recall, por se tratar de uma situação de muito maior relevância do que a apreciação de um projeto de lei. Em linhas gerais, os ordenamentos que adotam o recall exigem percentuais entre 20% e 25% para a convocação. Os custos de realização do procedimento, afim de evitar a convocação leviana do instituto, sempre correm por conta do grupo que realizou a convocação.
É possível, ainda, que no próprio processo de recall sejam inscritos os candidatos que poderão ser eleitos para o cargo daquele cujo mandato eventualmente for revogado.
O assunto já foi discutido no Brasil, em tese. Há uma Proposta de Emenda à Constituição, de número 73/2005, que trata do assunto. Entretanto, nunca chegou a ser trazido à votação.
A PEC acima citada trazia a possibilidade de recall para todos os cargos eletivos, seja do sistema majoritário, seja do sistema proporcional. Entretanto, um traço marcante do projeto é a impossibilidade de novas eleições para os casos de revogação de mandato das eleições majoritárias: seriam empossados os respectivos vices ou suplentes.
A existência do recall pressupõe um alto grau de consciência política do corpo de eleitores. Neste mister, insta ressaltar que a argumentação favorável à obrigatoriedade do voto seria pertinente à negativa da existência do recall no Brasil. Neste diapasão, os argumentos a favor da facultatividade do voto serviriam a abonar também a adoção do recall.
Assim, à guisa de conclusão, pode-se dizer que a discussão acerca do recall passa necessariamente pela prévia discussão sobre a facultatividade do voto.

5.10Alterações dos prazos de filiação partidária

Atualmente, em regra geral, exige-se daquele que pretende ser candidato a cargo eletivo a filiação anterior à agremiação partidária de pelo menos um ano. É possível, entretanto, que os estatutos dos partidos políticos exijam prazo maior, e é necessário entender ainda o regime de fusão/extinção/incorporação partidária.
Há propostas em sentidos opostos.
Certas proposições pretendem diminuir o prazo de filiação partidária para seis meses, enquanto há propostas de aumentar o prazo para dois anos.
A discussão prévia à filiação partidária deve ser travada no âmbito da existência dos próprios partidos políticos. Em um sistema que privilegia os partidos na consecução dos mandatos, mas ao mesmo tempo conta com mais de 30 agremiações em atividade e outras mais de 20 tentando ser criadas, a relevância ideológica que identifica os membros dos partidos está em declínio. Na prática, a filiação partidária é encarada pela maioria dos candidatos muito mais como o preenchimento de uma condição de elegibilidade do que a formação de um grupo de pessoas que comungam dos mesmos ideais de exercício político.
Neste contexto, portanto, é temerária a diminuição do prazo justamente porque fragilizaria ainda mais as instituições partidárias.

6.Considerações finais

Diante da complexidade de cada um dos subtemas analisados, é natural que uma das conclusões desta breve análise – não exaustiva, reitere-se – seja a de que o principal, neste momento, é enriquecer a discussão sobre os institutos envolvidos.
O calor do momento político atual, de exigência popular levada ao extremo, deve ser muito bem dosado pelos legisladores. A pressa, neste momento ímpar da história política brasileira, pode ser o principal inimigo na consecução de resultados satisfatórios ao engrandecimento democrático brasileiro.
Ademais, apesar do intento inicial, é claro que a isenção no trato do tema não foi atingida. As opiniões sobre o assunto sempre acabarão emergindo, assim como para qualquer cidadão engajado no engrandecimento democrático do país.
Em complemento à constatação de que há uma necessidade gritante de se discutir melhor cada um dos temas, está um dos cernes de toda a vontade popular demonstrada nas ruas, nos protestos e nas manifestações populares: o povo quer participar efetivamente da realização da reforma política, e, neste sentido, nada mais coerente do que considerar a realização de múltiplos plebiscitos como uma alternativa viável de concretizar esta participação.



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