Ação direta de inconstitucionalidade: principais aspectos

William Akerman Gomes

Tem por finalidade declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, a, da CF), seja por vício de forma, seja por vício material, seja por dupla inconstitucionalidade.

1.INTRODUÇÃO AO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE

No Estado contemporâneo, o texto constitucional ocupa a posição de delimitador do horizonte de possibilidades para elaboração de todo o ordenamento jurídico de uma nação, assumindo o papel de condição de validade de todos os atos administrativos e legislativos. Como bem assinala José Afonso da Silva, "a constituição é o vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, e todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos" [01].

Nesse sentido, há que se imaginar uma espécie de controle de adequação das demais normas com a Constituição, garantindo-se, dessa forma, a unidade e harmonia do sistema jurídico.

O controle de constitucionalidade nasce com essa finalidade, podendo ser conceituado como o juízo de compatibilidade vertical imediata entre norma constitucional e norma infraconstitucional.

Orienta-se basicamente por dois pressupostos, quais sejam, a supremacia e a rigidez constitucionais. A supremacia da Constituição, nas palavras de Luís Roberto Barroso, "revela sua posição hierárquica mais elevada dentro do sistema, que se estrutura de forma escalonada, em diferentes níveis. É a Constituição o fundamento de validade de todas as demais normas" [02].

A rigidez constitucional, por outro lado, traduz-se na exigência de processo mais complexo para a modificação das normas constitucionais do que aquele apto a gerar normas infraconstitucionais [03].

De fato, o aspecto da rigidez constitucional garante supremacia formal à Constituição. Afinal, se as normas constitucionais fossem elaboradas da mesma forma que as infraconstitucionais, a superveniência de lei ordinária contrária a um mandamento constitucional acarretaria não inconstitucionalidade, mas sim revogação da norma constitucional por ato posterior.

É mister destacar, outrossim, que a existência do controle de constitucionalidade, além de intimamente ligada aos princípios da supremacia da constituição e da rigidez constitucional, exerce a notável função de defesa e concretização dos direitos fundamentais, marcada pela possibilidade de supressão de ato normativo que possa frustrar a máxima aplicabilidade daqueles direitos resguardados de forma expressa ou implícita pela Constituição Federal.

Por outro giro, a função jurisdicional, como regra geral, destina-se a solucionar conflitos de interesses, a julgar uma controvérsia entre partes que possuem pretensões antagônicas. O controle de constitucionalidade por ação direta ou por via principal, conquanto também seja jurisdicional, não se desenvolve em torno daquilo que Carnellutti denominava lide.

Diz-se que o controle é em tese ou abstrato porque não há um caso subjacente à manifestação judicial. Seu objeto é um pronunciamento acerca da própria lei e destina-se à proteção do próprio ordenamento, evitando a presença de um elemento incompatível com a Constituição.

Trata-se de um processo objetivo, isto é, sem partes, que não se presta à tutela de direitos subjetivos, de situações jurídicas individuais.

A principal ação do controle concentrado abstrato de constitucionalidade é, sem sombra de dúvidas, a ação direta de inconstitucionalidade, da qual se cuida nas linhas subsequentes.

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2.Ação direta de inconstitucionalidade

A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) de lei ou ato normativo, também conhecida como ação genérica, foi introduzida no Direito brasileiro pela Emenda Constitucional nº 16, de 26 de novembro de 1965, à Constituição de 1946, que a ela se referia como representação de inconstitucionalidade. Trata-se, no entanto, de verdadeira ação, no sentido de que os legitimados provocam, direta e efetivamente, o exercício da jurisdição constitucional. Mas certamente não se cuida do típico direito de ação, consagrado na Constituição (art. 5º, XXXV) e disciplinado pelas leis processuais. Não há, como dito acima, pretensões individuais nem tutela de direitos subjetivos no controle de constitucionalidade por via principal. O processo tem natureza objetiva, e só sob o aspecto formal é possível referir-se à existência de partes.

BASE LEGAL

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A ADI encontra assento no art. 102, I, a, do Texto Maior, que, ressalte-se, constitui norma de eficácia plena. Seu processo e julgamento são regidos atualmente pela Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999.

FINALIDADE

Tem por finalidade declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, a, da CF), seja por vício de forma, seja por vício material, seja por dupla inconstitucionalidade.

Ocorrerá inconstitucionalidade formal quando um ato legislativo tenha sido produzido em desconformidade com as normas de competência (inconstitucionalidade orgânica) ou com o procedimento estabelecido para seu ingresso no mundo jurídico (inconstitucionalidade formal propriamente dita). A inconstitucionalidade será material quando o conteúdo do ato infraconstitucional estiver em contrariedade com alguma norma substantiva prevista na Constituição, seja uma regra, seja um princípio.

OBJETO

Os atos impugnáveis mediante ADI são a lei e o ato normativo federal ou estadual primários, isto é, que retiram fundamento diretamente da Constituição.

Assim, são passíveis de controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal: as emendas constitucionais, as leis complementares, as leis ordinárias [04], as leis delegadas, as medidas provisórias [05], os decretos legislativos, as resoluções, todas essas espécies normativas constantes do art. 59 da CF; os regulamentos autônomos [06]; a legislação estadual, aqui incluídos a Constituição do Estado, a legislação ordinária e os regulamentos autônomos produzidos no âmbito de cada uma dessas entidades federativas; a legislação distrital, editada no exercício da competência legislativa estadual; e os tratados internacionais, tenham eles status de lei ordinária ou supra-legal, no caso de tratados internacionais sobre direitos humanos.

Diversamente, as normas pré-constitucionais são revogadas em virtude do advento de uma nova Constituição, não se podendo falar em inconstitucionalidade superveniente [07]. Apenas por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental (Lei nº 9.882/99, art. 1º, parágrafo único, I) no controle concentrado, ou no controle difuso e concreto de constitucionalidade, pode ser reconhecida eventual contrariedade entre norma anterior e a Constituição posterior.

Ainda nesse ponto, merece destaque o fato de que normas infraconstitucionais também não podem, salvo nas hipóteses acima delineadas, ser objeto da fiscalização de constitucionalidade tendo como parâmetro norma alterada por emenda constitucional que lhe seja posterior, exatamente, porque, se houver incompatibilidade, não haverá inconstitucionalidade, mas sim revogação, conforme se assentou no julgamento da ADPF 144 [08].

Os atos normativos secundários, que retiram fundamento imediato da lei, como não podem inovar na ordem jurídica, também não se sujeitam à fiscalização abstrata de constitucionalidade.

As leis municipais e as distritais de natureza municipal, consoante se extrai do texto expresso do art. 102, I, a, da CF, foram excluídas do âmbito da ADI. Nesse particular, deve-se registrar que o STF entende que não pode a Constituição do Estado atribuir ao Tribunal de Justiça competência para processar e julgar representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal, porquanto representaria usurpação de competência da Suprema Corte [09].

As propostas de emenda constitucional e os projetos de lei também não podem ser objeto da ADI, por se tratarem de atos ainda em fase de formação [10].

A Súmula, que é uma proposição jurídica que consolida a jurisprudência de determinado tribunal acerca de um tema controvertido, como não tem caráter normativo, não é passível de controle de constitucionalidade [11].

Ainda em tema de objeto da ADI, impende ressaltar que generalidade, abstração, primariedade e edição pelo poder público sempre foram, classicamente, os requisitos para o controle abstrato de constitucionalidade.

Entrementes, o STF já havia aberto uma exceção: as leis de criação de municípios também se submetiam ao controle abstrato. Em precedente de 2008 (ADI-MC 4048-DF, rel. MIn. Gilmar Mendes), a jurisprudência tradicional desta vez foi confrontada abertamente por diversos Ministros e acabou relativizada, senão superada. Por maioria, entendeu-se que o caráter abstrato da fiscalização realizada em ação direta diz respeito à existência de uma questão constitucional posta em tese – desvinculada, portanto, de qualquer caso concreto –, e não ao conteúdo do ato específico sobre o qual o controle irá recair. Foi sustentado, ainda, que a Constituição não exige, em seu art. 102, I, a, caráter normativo das leis, mas apenas dos demais atos, de tal sorte que, mesmo as leis em sentido meramente formal, estariam sujeitas ao controle de constitucionalidade via ação direta.

Nesse ponto, ensina-nos renomada doutrina que "neste caso, houve por bem o constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aquelas outras conformadas sem o atributo da generalidade e abstração" [12], ressaltando, por fim, que "muitos desses atos, por não envolverem situações subjetivas, dificilmente poderão ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da jurisdição ordinária" [13].

LEGITIMAÇÃO

Preliminarmente, deve-se consignar, de plano, que a práxis do Supremo Tribunal Federal refere-se a requerente e requerido, respectivamente, para designar o autor do pedido e o órgão do qual emanou o ato impugnado.

A legitimação passiva, na ação direta de inconstitucionalidade, não apresenta maior dificuldade: recai sobre os órgãos ou autoridades responsáveis pela lei ou ato normativo objeto da ação, aos quais caberá prestar informações ao relator do processo (art. 6º da Lei nº 9.868/99). Segundo já decidiu o STF, entidades meramente privadas, porque destituídas de qualquer coeficiente de estatalidade, não podem figurar como litisconsortes passivos necessários em sede de ação direta de inconstitucionalidade [14].

Foi no tocante à legitimação ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade que se operou a maior transformação no exercício da jurisdição constitucional no Brasil. Desde a criação da ação genérica, em 1965, até a Constituição de 1988, a deflagração do controle abstrato e concentrado de constitucionalidade era privativa do Procurador-Geral da República, submetida ao seu juízo de discricionariedade.

Com a Constituição de 1988, ampliou-se expressivamente o elenco de legitimados ativos para a propositura da ação direta, enunciados nos nove incisos do art. 103, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou uma distinção entre duas categorias de legitimados: os universais, que são aqueles cujo papel institucional autoriza a defesa da Constituição em qualquer hipótese; e os especiais, que são os órgãos e entidades cuja atuação é restrita às questões que repercutem diretamente sobre sua esfera jurídica ou de seus filiados e em relação às quais possam atuar com representatividade adequada.

O Governador de Estado, a Mesa de Assembléia Legislativa, confederação sindical e entidade de classe de âmbito nacional são considerados legitimados especiais, ou seja, devem comprovar a pertinência temática, consistente na relação de interesse entre o objeto da ação e a classe profissional, social, econômica ou política por eles representada.

Os demais são considerados universais e, portanto, a pertinência temática é dispensada.

No que se refere ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, sua colocação no elenco do art. 103 da CF em inciso diverso das demais entidades de classe de âmbito nacional, deve ser interpretada, segundo entendeu o Pretório Excelso, de modo a permitir a propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra qualquer ato normativo, independentemente do requisito da pertinência temática entre o seu conteúdo e o interesse dos advogados [15].

Os partidos políticos devem estar representados por seus diretórios nacionais e ainda ter representação no Congresso Nacional, em pelo menos uma das casas, aferida no momento da propositura. A perda da representação no curso da ação não gera a extinção do feito sem julgamento do mérito, tendo em vista a matéria de ordem pública objeto da ação [16].

As confederações sindicais devem ser constituídas na forma do art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho, sendo formadas por pelo menos 3 federações. O STF não reconhece a legitimidade às federações e aos sindicatos nacionais, fazendo uma interpretação estrita do dispositivo constitucional [17].

As entidades de classe, por seu turno, devem ter representação em pelo menos 9 estados da federação, adotando-se por analogia o art. 8º da Lei nº 9.096/95, para que se lhes reconheça o caráter nacional.

Ademais, exige-se, ainda no que se refere a essas entidades, que os seus filiados estejam ligados entre si pelo exercício da mesma atividade econômica ou profissional. Com base nesse entendimento, o STF negou legitimidade à União Nacional dos Estudantes (UNE) [18].

Por outro lado, o STF tem entendido que a entidade postulante deve representar a integralidade da categoria econômica em questão, e não apenas uma parcela setorizada dessa [19].

De outro giro, a jurisprudência antes dominante no STF exigia que a entidade tivesse como membros os próprios integrantes da classe, sem intermediação de qualquer outro ente que os representasse. Assim, as associações de associações, também denominadas associações de segundo grau, não podiam propor ADI. Entretanto, essa orientação foi revista no julgamento da ADI 3153 [20], passando-se a reconhecer o caráter de entidade de classe de âmbito nacional àquela constituída por associações estaduais cujo objeto seja a defesa de uma mesma categoria social.

Por fim, cumpre assinalar que na ADI 127 [21], ficou consignado que os partidos políticos, as confederações sindicais e as entidades de classe precisam de advogado para propor ADI, dispensada essa representação para os demais legitimados, que possuem capacidade processual plena e dispõem, ex vi da própria norma constitucional, de capacidade postulatória.

PARTICIPAÇÃO DO AGU E DO PGR

A defesa, propriamente dita, da norma impugnada, seja ela federal ou estadual, cabe ao Advogado-Geral da União (art. 103, §3º, da CF), que funciona como uma espécie de curador especial da presunção de constitucionalidade dos atos emanados do Poder Público.

Contudo, desde o julgamento da ADI 1616 [22], o STF vem atenuando essa obrigatoriedade. Entendeu-se que, se já houvesse precedente do STF pela inconstitucionalidade da lei no controle difuso, o AGU não precisaria defender o ato normativo impugnado.

Em 2009, no julgamento da ADI 3916 [23], o STF firmou entendimento no sentido de que o AGU tem a faculdade de escolher como se manifestar, conforme a sua convicção jurídica, não sendo obrigado a necessariamente defender o ato normativo impugnado.

No que se refere ao Procurador-Geral da República, de acordo com o art. 103, §1º, da CF, atuará como fiscal da lei em todas as ações que tramitam perante o STF. Exara parecer, inclusive, nas ações por ele propostas, não se vinculando ao posicionamento inicialmente manifestado na ação.

Ressalte-se que a mudança de entendimento não equivale à desistência da ação, pois nenhuma das ações do controle concentrado de constitucionalidade permite desistência do pedido (art. 5º da Lei nº 9.88/99), haja vista versarem sobre matéria de ordem pública.

Amicus curiae

No controle concentrado de constitucionalidade, o ordenamento jurídico pátrio não prevê legitimidade popular. Para que as decisões estejam interpenetradas com a realidade do país, foi introduzida formalmente no ordenamento brasileiro a figura do amicus curiae, prevista agora no art. 7º, §2º, da Lei nº 9.868/99.

A expressão significa literalmente "amigo da corte", designação dada a pessoas ou organizações distintas das partes do processo, admitidas a apresentar suas razões, por terem interesse jurídico, econômico ou político no desfecho do processo.

Tal inovação é reconhecida como fator de legitimação das decisões do Supremo Tribunal Federal, em sua atuação como tribunal constitucional.

Observe-se que o amicus curiae não é parte formal no processo, mas um colaborador. Mesmo porque a ADI não admite intervenção de terceiros (Lei nº 9.868/99, art. 7º). Não tem, destarte, interesse recursal.

O pedido de participação é dirigido ao relator da ação. O despacho que defere a manifestação do amicus curiae é irrecorrível (art. 7º, §2º, da Lei nº 9.868/99). Alguns autores e o próprio STF admitem agravo interno nos casos de indeferimento.

Na ADI 4071 [24], o STF, por maioria, afirmou que a possibilidade de intervenção do amicus curiae está limitada à data da remessa dos autos à mesa para julgamento. Logicamente, sua participação não constitui direito subjetivo, ficando a critério do relator, mas uma vez admitida inclui também o direito de sustentação oral [25], oferecimento de memoriais e requerimento de perícias.

MEDIDA CAUTELAR

A Constituição prevê expressamente a possibilidade de pedido cautelar nas ações diretas de inconstitucionalidade (art. 102, I, p, da CF). Constitui providência de caráter excepcional, à vista da presunção de constitucionalidade dos atos normativos.

Anote-se, desde logo, que, malgrado a Constituição Federal utilize a expressão "medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade", da mesma forma o fazendo a Lei 9.868/99, a natureza jurídica da liminar concedida em controle concentrado, segundo a melhor doutrina, é de antecipação da tutela. Isso porque, segundo a jurisprudência do STF, o provimento liminar em ADI é o de suspender, até julgamento da ação, a eficácia da norma atacada, renascendo a disposição legal anteriormente existente.

Percebe-se, portanto, a relação de congruência entre o provimento provisório e a tutela final almejada, restando inconteste a sua natureza de antecipação de tutela

Os requisitos para a sua concessão, segundo a jurisprudência do STF, são: a) plausibilidade jurídica da tese exposta (fumus boni iuris); b) possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (periculum in mora); c) irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados; e d) necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão [26]. Alguns julgados referem-se à relevância do pedido (englobando o sinal de bom direito e o risco de manter-se com plena eficácia o ato normativo) [27] e à conveniênia da medida, que envolve a ponderação entre o proveito e o ônus da suspensão provisória [28].

O indeferimento do pedido cautelar não tem efeito vinculante, mas a concessão da medida deve importar na suspensão do julgamento de qualquer processo em andamento perante o Supremo Tribunal Federal, até a decisão final da ação direta [29]. Há precedentes no sentido de que o mesmo se deva passar relativamente a processos em tramitação perante outros órgãos judiciais, quando envolverem a aplicação da lei cuja vigência tenha sido suspensa [30].

Não cabe pedido de reconsideração da decisão que defere a liminar suspendendo o ato impugnado [31], mas, sendo ela indeferida, admite-se a reiteração do pedido, desde que ocorram fatos supervenientes que possam justificar o reexame [32].

A Lei nº 9.868/99, em seu art. 10, estabelece que a medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, reunidos em sessão do Pleno com a presença de pelo menos oito Ministros.

A cautelar em ADI ostenta eficácia erga omnes e efeitos vinculantes (efeitos subjetivos). Quanto aos efeitos temporais, são ex nunc, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa (art. 11, §1º, da Lei nº 9.868/99).

A concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário (art. 11, §2º, da Lei nº 9.868/99), o que caracteriza o denominado efeito repristinatório.

DECISÃO DEFINITIVA

A Lei nº 9.868/99 trata da decisão em sede de ADI conjuntamente com a decisão proferida na ação declaratória de constitucionalidade, como uma unidade conceitual, tendo em vista sobretudo o seu caráter dúplice ou ambivalente [33].

A lei uma vez mais exige a manifestação da maioria absoluta do Tribunal, presentes pelo menos oito Ministros (arts. 22 e 23).

A decisão que julga procedente ou improcedente o pedido é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos de declaração (art. 26 da Lei nº 9.868/99), que somente poderão ser oferecidos pelo requerente ou pelo requerido, e não por terceiros [34], nem mesmo pelo Advogado-Geral da União [35]. Também não pode, nos termos desse mesmo art. 26, ser objeto de ação rescisória.

Em regra, os efeitos da decisão são retroativos (ex tunc), gerais (erga omnes), repristinatórios e vinculantes [36].

A retroatividade dos efeitos da decisão que reconhece a inconstitucionalidade da norma impugnada encontra suporte na teoria da nulidade, acolhida por Marshall, em Marbury v. Madison. Afinal, se uma lei incompatível com a lei suprema pudesse reger dada situação e produzir efeitos regulares e válidos, isso representaria a negativa de vigência da Constituição naquele período, em relação àquela matéria. Também por isso, a decisão que reconhece a inconstitucionalidade tem caráter declaratório.

Tal tese, acolhida no direito brasileiro desde o início da república e prevalente até os dias atuais, sofreu alguns temperamentos ao longo dos anos. A própria Lei nº 9.868/99, em seu art. 27, admite que o STF proceda à modulação temporal dos efeitos da decisão, mediante o quorum qualificado de dois terços de seus membros.

O dispositivo fala em "razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social", transparecendo que representa um mecanismo de ponderação de valores. O que o Supremo Tribunal Federal poderá fazer ao dosar os efeitos retroativos da decisão é uma ponderação entre a norma violada e as normas constitucionais que protegem os efeitos produzidos pela lei inconstitucional [37].

Demais disso, a eficácia contra todos explica-se, doutrinariamente, por força do fenômeno da substituição processual. As pessoas e órgãos constantes do art. 103 da Constituição atuam com legitimação extraordinária, agindo em nome próprio, mas na defesa do interesse da coletividade. Por essa razão, é que os efeitos da decisão têm caráter geral, e não apenas entre as partes do processo.

Efeitos vinculantes nada mais são do que a ampliação dos limites da coisa julgada. Subjetivamente, ultrapassa as partes para atingir os demais órgãos do Poder Judiciário e a Administração Pública federal, estadual e municipal (art. 28 da Lei nº 9.868/99 e art. 102, §2º, da CF). O Poder Legislativo, no exercício da função legislativa, ficou excluído do seu alcance, em razão da liberdade de conformação, que se reflete na possibilidade de escolher o conteúdo e o momento de edição das suas normas. Também assim o Governo, que não se vincula no exercício da sua função legiferante atípica, mas apenas na função administrativa.

Nesse ponto, merece destaque o fato de que, ao contrário do que ocorre com a res iudicata nos processos subjetivos, a doutrina assevera que a decisão de improcedência do pedido em sede de ADI não se reveste da autoridade da coisa julgada material, por ser inadequado impedir o STF de reapreciar a constitucionalidade ou não de uma lei anteriormente considerada válida, à vista de novos argumentos, de novos fatos, de mudanças formais e informais no sentido da Constituição ou de transformações na realidade que modifiquem o impacto ou a percepção da lei [38].

Com a clareza e precisão que lhe são peculiares, Luís Roberto Barroso sintetiza tais nuances:

A decisão que declara a inconstitucionalidade de uma lei em ação direta reveste-se de autoridade de coisa julgada, com sua eficácia vinculativa para todos os órgãos judiciais, inclusive para o próprio STF. Mas a decisão que julga improcedente o pedido – e, consequentemente, declara a constitucionalidade da lei ou ato normativo- produz apenas efeito vinculante, subordinando todos os demais tribunais, mas não o próprio Supremo Tribunal Federal, que poderá revê-la se assim lhe aprouver.

Objetivamente, o STF tem sustentado que a coisa julgada extrapola o dispositivo e abarca igualmente a fundamentação, construção que vem denominando transcendência dos motivos determinantes. Em outras palavras, juízes e tribunais devem observância não apenas à conclusão do acórdão, contida em sua parte dispositiva, mas igualmente à própria ratio decidendi [39].

No mesmo sentido, leciona prestigiada doutrina que "a limitação do efeito vinculante à parte dispositiva da decisão tornaria de todo despiciendo esse instituto, uma vez que ele pouco acrescentaria aos institutos da coisa julgada e da força de lei [40].

Por fim, no que pertine aos efeitos repristinatórios, a Lei nº 9.868/99 apenas ratificou, em seu art. 11, §2º, entendimento doutrinário e jurisprudencial já consagrados, embora admitindo que o Tribunal possa excepcioná-lo, manifestando-se expressamente em sentido contrário.

Notas

1. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 45.
2. BARROSO, Luís Roberto. O Controle da Constitucionalidade no Direito Brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4. ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 1.
3. Ibidem, p. 2.
4. A revogação intercorrente da lei sempre deu ensejo à extinção do processo sem julgamento de mérito. Todavia, no julgamento da ADI 3232, o STF firmou entendimento no sentido de que, se a seção de julgamento já tiver sido iniciada, a revogação da norma impugnada não interfere na ação apreciada, pois a seção de julgamento é um ato processual uno.
5. Sujeita-se a controle de constitucionalidade, tanto quanto a seus requisitos – segundo a mais recente jurisprudência do STF – como quanto a seu conteúdo. No caso de reedição de medida provisória ou de sua conversão em lei, poderá o autor da ação direta pedir a extensão da ação à medida provisória reeditada ou à lei de conversão para que a inconstitucionalidade argüida venha a ser apreciada pelo STF, desde que não haja alterações substanciais. Mas a inicial precisa ser aditada (STF, DJU, 31 mar. 1995, ADInMC 1125-DF, rel. Min. Carlos Velloso). Se, porém, no curso da ADI, a medida provisória for rejeitada ou convertida em lei ordinária com alterações substanciais, a ação será extinta sem julgamento do mérito por perda de objeto.
6. Na ADC 12, o STF entendeu que as Resoluções do CNJ retiram fundamento diretamente da Constituição, razão pela qual podem ser objeto do controle concentrado abstrato de constitucionalidade. Da emenda do acórdão extraiu-se o seguinte excerto: "A Resolução nº 07/05 do CNJ reveste-se dos atributos da generalidade (os dispositivos dela constantes veiculam normas proibitivas de ações administrativas de logo padronizadas), impessoalidade (ausência de indicação nominal ou patronímica de quem quer que seja) e abstratividade (trata-se de um modelo normativo com âmbito temporal de vigência em aberto, pois claramente vocacionado para renovar de forma contínua o liame que prende suas hipóteses de incidência aos respectivos mandamentos). A Resolução nº 07/05 se dota, ainda, de caráter normativo primário, dado que arranca diretamente do §4º do art. 103-B da Carta-cidadã e tem como finalidade debulhar os próprios conteúdos lógicos dos princípios constitucionais de centrada regência de toda a atividade administrativa do Estado, especialmente o da impessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da moralidade. O ato normativo que se faz de objeto desta ação declaratória densifica apropriadamente os quatro citados princípios do art. 37 da Constituição Federal, razão por que não há antinomia de conteúdos na comparação dos comandos que se veiculam pelos dois modelos normativos: o constitucional e o infraconstitucional. Logo, o Conselho Nacional de Justiça fez adequado uso da competência que lhe conferiu a Carta de Outubro, após a Emenda 45/04". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(12.NUME.%20OU%2012.ACMS.)&base=baseAcordaos)
7. STF, RDA, 188:288, 1994, ADIn 521, rel. Min. Paulo Brossard: "o vício de inconstitucionalidade é congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao tempo de sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em relação à Constituição sobrevinda; nem o legislador poderia infringir Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as". V. também STF, RDA 187:152, 1992, ADIn 438, rel. Min. Sepúlveda Pertence: "não cabe ação direta de inconstitucionalidade se a norma questionada é anterior à Constituição em vigor. Do ponto de vista formal, inexiste inconstitucionalidade superveniente. Do ângulo material, a lei anterior terá sido revogada.
8. Na hipótese, discutia-se acerca da compatibilidade do art. 1º, I, d, da Lei Complementar nº 64/90 com o art. 14, §9º, da CF, com redação dada pela Emenda de Revisão nº 4/94, que lhe é, portanto, posterior. Exatamente por não se tratar de inconstitucionalidade, mas de não recepção, o STF conheceu da ADPF, à luz do princípio da subsidiariedade.
9. STF, RT, 664:189, 1991, ADIn 374-0-SP, rel. Min. Celso de Mello.
10. O que já se admitiu, em sede jurisprudencial, foi o controle concreto, por via de mandado de segurança impetrado por parlamentar, de proposta de emenda à Constituição que veiculava matéria infringente das limitações materiais ao poder reformador do Congresso Nacional. V. RTJ, 99:1031, 1982, MS 20.257, rel. Min. Moreira Alves.
11. STF, RTJ, 151:20, 1995, ADIn 594, rel. Min. Carlos Velloso: "a súmula da jurisprudência predominante não apresenta características de ato normativo e não está sujeita à jurisdição constitucional concentrada". Vale registrar, todavia, que esse entendimento foi firmado antes do advento das súmulas vinculantes.
12. MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, "habeas data", ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade e arquição de descumprimento de preceito fundamental. 25. ed. Atualização de Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 336.
13. Loc. cit.
14. STF, RTJ, 164:506, 1998, ADInMC 1.434-SP, rel. Min. Celso de Mello.
15. STF, RTF, 142:383, 1992, ADIn 3-DF, rel. Min. Moreira Alves.
16. V. Inf. STF n 356, ADIn 2.159-DF, rel. originário Min. Carlos Velloso, rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes.
17. STF, DJU, 22 fev. 1991, ADIn 275, rel. Min. Moreira Alves.
18. V. STF, RDA, 201:114, 1995, ADIn 894, rel. Min. Néri da Silveira.
19. V. STF, DJU, 28. Ago. 2000, MC na ADIn 2.203-PE, rel. Min. Maurício Corrêa: "ABETS – Associação Brasileira das Empresas de Telecomunicação por Satélite. Ausência de legitimidade ativa. 1. Entidade que congrega representantes de parcela setorizada de atividade econômica não tem legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade".
20. Tal julgado foi assim ementado: Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação ativa: "entidade de classe de âmbito nacional": compreensão da "associação de associações" de classe: revisão da jurisprudência do Supremo Tribunal. 1. O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se filiem os membros da respectiva categoria social ou agremiações que os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais restrito. 2. É entidade de classe de âmbito nacional - como tal legitimada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art 103, IX) - aquela na qual se congregam associações regionais correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo institucional de defesa dos interesses de uma determinada classe. 3. Nesse sentido, altera o Supremo Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a legitimação das "associações de associações de classe", de âmbito nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade. (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp)
21. Tal julgado foi assim ementado: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. QUESTÃO DE ORDEM. GOVERNADOR DE ESTADO. CAPACIDADE POSTULATÓRIA RECONHECIDA. MEDIDA CAUTELAR. DEFERIMENTO PARCIAL. 1. O governador do Estado e as demais autoridades e entidades referidas no art. 103, incisos I a VII, da Constituição Federal, além de ativamente legitimados à instauração do controle concentrado de constitucionalidade das leis e atos normativos, federais e estaduais, mediante ajuizamento da ação direta perante o Supremo Tribunal Federal, possuem capacidade processual plena e dispõem, ex vi da própria norma constitucional, de capacidade postulatória. Podem, em conseqüência, enquanto ostentarem aquela condição, praticar, no processo de ação direta de inconstitucionalidade, quaisquer atos ordinariamente privativos de advogado. 2. A suspensão liminar da eficácia e execução de leis e atos normativos, inclusive de preceitos consubstanciados em textos constitucionais estaduais, traduz medida cautelar cuja concretização deriva do grave exercício de um poder jurídico que a Constituição da República deferiu ao Supremo Tribunal Federal. A excepcionalidade dessa providência cautelar impõe, por isso mesmo, a constatação, hic et nunc, da cumulativa satisfação de determinados requisitos: a plausibilidade jurídica da tese exposta e a situação configuradora do periculum in mora. (Disponível para consulta emhttp://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(127.NUME.%20OU%20127.ACMS.)&base=baseAcordaos)
22. Da ementa dessa ADI extrai-se o seguinte trecho: "O munus a que se refere o imperativo constitucional (CF, artigo 103, § 3º) deve ser entendido com temperamentos. O Advogado- Geral da União não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade. Ação julgada procedente para declarar inconstitucional a Resolução Administrativa do Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região, tomada na Sessão Administrativa de 30 de abril de 1997". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(1616.NUME.%20OU%201616.ACMS.)&base=baseAcordaos)
23. Acerca dessa questão de ordem, consta a seguinte fundamentação complementar: "Questão de Ordem: fundamentação complementar, Min. Cármen Lúcia: possibilidade, Advogado-Geral da União, manifestação, ação direta de inconstitucionalidade, conformidade, entendimento, conveniência. Entendimento, prevalência, Supremo Tribunal Federal (STF), influência, edição, lei, regulamentação, processo, julgamento, ação direta de inconstitucionalidade, ausência, obrigatoriedade, advogado-geral da união, defesa, norma, impugnação". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(3916.NUME.%20OU%203916.ACMS.)&base=baseAcordaos)
24. Essa ADI foi assim ementada: "A possibilidade de intervenção do amicus curiae está limitada à data da remessa dos autos à mesa para julgamento. Ao firmar essa orientação, o Tribunal, por maioria, desproveu agravo regimental interposto contra decisão que negara seguimento a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB contra o art. 56 da Lei 9.430/96, o qual determina que as sociedades civis de prestação de serviços de profissão legalmente regulamentada passam a contribuir para a seguridade social com base na receita bruta da prestação de serviços, observadas as normas da Lei Complementar 70/91. Preliminarmente, o Tribunal, também por maioria, rejeitou o pedido de intervenção dos amici curiae, porque apresentado após a liberação do processo para a pauta de julgamento. Considerou-se que o relator, ao encaminhar o processo para a pauta, já teria firmado sua convicção, razão pela qual os fundamentos trazidos pelos amici curiae pouco seriam aproveitados, e dificilmente mudariam sua conclusão. Além disso, entendeu-se que permitir a intervenção de terceiros, que já é excepcional, às vésperas do julgamento poderia causar problemas relativamente à quantidade de intervenções, bem como à capacidade de absorver argumentos apresentados e desconhecidos pelo relator. Por fim, ressaltou-se que a regra processual teria de ter uma limitação, sob pena de se transformar o amicus curiae em regente do processo. Vencidos, na preliminar, os Ministros Cármen Lúcia, Carlos Britto, Celso de Mello e Gilmar Mendes, Presidente, que admitiam a intervenção, no estado em que se encontra o processo, inclusive para o efeito de sustentação oral. Ao registrar que, a partir do julgamento da ADI 2777 QO/SP (j. em 27.11.2003), o Tribunal passou a admitir a sustentação oral do amicus curiae — editando norma regimental para regulamentar a matéria —, salientavam que essa intervenção, sob uma perspectiva pluralística, conferiria legitimidade às decisões do STF no exercício da jurisdição constitucional. Observavam, entretanto, que seria necessário racionalizar o procedimento, haja vista que o concurso de muitos amici curiae implicaria a fragmentação do tempo disponível, com a brevidade das sustentações orais. Ressaltavam, ainda, que, tendo em vista o caráter aberto da causa petendi, a intervenção do amicus curiae, muitas vezes, mesmo já incluído o feito em pauta, poderia invocar novos fundamentos, mas isso não impediria que o relator, julgando necessário, retirasse o feito da pauta para apreciá-los. No mais, manteve-se a decisão agravada no sentido do indeferimento da petição inicial, com base no disposto no art. 4º da Lei 9.868/99, ante a manifesta improcedência da demanda, haja vista que a norma impugnada tivera sua constitucionalidade expressamente declarada pelo Plenário da Corte no julgamento do RE 377457/PR (DJE de 19.12.2008) e do RE 381964/MG (DJE de 26.9.2008). Vencidos, no mérito, os Ministros Marco Aurélio, Carlos Britto e Eros Grau, que proviam o recurso, ao fundamento de que precedentes versados a partir de julgamentos de recursos extraordinários não obstaculizariam uma ação cuja causa de pedir é aberta, em que o pronunciamento do Tribunal poderia levar em conta outros artigos da Constituição Federal, os quais não examinados nos processos subjetivos em que prolatadas as decisões a consubstanciarem os precedentes. ADI 4071 AgR/DF, rel. Min. Menezes Direito, 22.4.2009". (Disponível para consulta em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp)
25. V. Inf. STF n. 349, ADIn 2.777-SP, rel. Min. Sepúlveda Pertence.
26. STF, RTJ, 130:5, 1989; RDA, 178:75, 1989.
27. STF, RDA, 181-182:285, 1990, ADIn 400, rel. Min. Marco Aurélio.
28. STF, DJU, 2 abr. 1993, p. 5617, ADInMC 834-0-MT, rel. Min. Celso de Mello: "A suspensão cautelar da eficácia de preceito normativo pode ter por fundamento razões de conveniência (...)".
29. Tal precedente foi assim ementado:"RECURSO EXTRAORDINÁRIO FUNDADO NO ART. 4º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI GAÚCHA Nº 9.117/90, CUJA EFICÁCIA FOI SUSPENSA PELO STF NA ADI Nº 656. Configuração de hipótese em que se impõe a suspensão do julgamento do recurso. Diretriz fixada na oportunidade, pelo Tribunal, no sentido de que deve ser suspenso o julgamento de qualquer processo que tenha por fundamento lei ou ato estatal cuja eficácia tenha sido suspensa, por deliberação da Corte, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, até final julgamento desta. Questão de ordem acolhida" (DJU, 29 maio 1998, QO no RE 168.277-RS, rel. Min. Ilmar Galvão).
30. No julgamento de Questão de Ordem na ADIn 1.244-SP, rel. Mi. Néri da Silveira, o STF deliberou determinar a suspensão, até o julgamento final da ação, do processo na Justiça Federal de Primeira Instância e do pagamento nele ordenado" (DJU, 28 maio 1999, p. 3).
31. Inf. STF, 193, jun. 2000, QO na ADIn 2.188-RJ, rel. Min. Néri da Silveira.
32. STF, DJU, 2 mar. 1998, ADIn 1.667-9-DF, rel. Min. Ilmar Galvão.
33. O art. 24 acentua o caráter dúplice ou ambivalente da ação direta de inconstitucionalidade ou da ação declaratória de constitucionalidade, estabelecendo que, "proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente eventual ação declaratória e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória".
34. Não cabem embargos declaratórios interpostos por terceiros que se dizem prejudicados. STF, RTJ, 109:880, 1984, e RDA, 158:173, 1984.
35. Inf. STF, 228:1, maio 2001, ED na ADIn 2.323-DF, rel. Min. Ilmar Galvão: "O Advogado-Geral da União não tem legitimidade para embargos de declaração a acórdão proferido em ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de processo objetivo de controle de constitucionalidade em que a União não é parte e nem se admite a intervenção de terceiros"(sic).
36. MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo: Atlas, 2002, p. 2365.
37. BARROSO, Luís Roberto. Op. cit. p. 211
38. Ibidem, p. 199-200.
39. V. DJU, 21 maio 2004, Rcl 1.987-0-DF, rel. Min. Maurício Corrêa.
40. MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p. 469-470.